UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT 
POLICY ISSUES IN INTERNATIONAL TRADE AND COMMODITIES  
STUDY SERIES No. 32 
ROADBLOCK TO REFORM: 
THE PERSISTENCE OF AGRICULTURAL 
EXPORT SUBSIDIES 
by 
Ralf Peters 
Division on International Trade in Goods and Services, 
and Commodities 
UNCTAD 
UNITED NATIONS 
New York and Geneva, 2006
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ii
NOTE
The purpose of this series of studies is to analyse policy issues and to stimulate discussions 
in the area of international trade and development. This series includes studies by UNCTAD 
staff, as well as by distinguished researchers from academia. In keeping with the objective of the 
series, authors are encouraged to express their own views, which do not necessarily reflect the 
views of the United Nations. 
The designations employed and the presentation of the material do not imply the expression 
of any opinion whatsoever on the part of the United Nations Secretariat concerning the legal 
status of any country, territory, city or area, or of its authorities, or concerning the delimitation of 
its frontiers or boundaries. 
Material in this publication may be freely quoted or reprinted, but acknowledgement is 
requested, together with a reference to the document number. It would be appreciated if a copy 
of the publication containing the quotation or reprint were sent to the UNCTAD secretariat: 
Chief 
Trade Analysis Branch 
Division on International Trade in Goods and Services, and Commodities 
United Nations Conference on Trade and Development 
Palais des Nations 
CH-1211 Geneva 
Series Editor: 
Khalilur Rahman 
Chief, Trade Analysis Branch 
DITC/UNCTAD 
UNCTAD/ITCD/TAB/33 
UNITED NATIONS PUBLICATION 
Sales No. E.05.II.D.18 
ISBN 92-1-112678-9 
ISSN 1607-8291 
© Copyright United Nations 2006 
All rights reserved 
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iii
ABSTRACT 
Agricultural export subsidies are one of the most distorting of the numerous distortions 
affecting agricultural trade, and the reluctance of users to make clear commitments for their 
elimination  was  a  key  factor  contributing  to  the  deadlock  of  the  WTO  negotiations  on 
agriculture. In August 2004 the WTO General Council decided to eliminate export subsidies by a 
specific  yet  undetermined  date.  Export  subsidies  amount  to  around  $6  billion  each  year, 
depending on world price movements. Some countries pay export subsidies in order to dispose of 
their surplus agricultural production on world markets. These payments impose substantial costs 
on taxpayers in the subsidizing countries and reduce the world prices of several temperate and 
competing products to the detriment of producers in developing and least developed countries. 
However,  they  also  benefit  consumers  in  food-importing  countries,  many  of  which  are 
developing.  
Quantitative analysis using the UNCTAD/FAO ATPSM model suggests that the removal 
of export subsidies would raise world prices. The major beneficiaries would be EU taxpayers and 
developing country producers. Since consumers in developing countries probably face higher 
prices the welfare effects are ambiguous, but most likely only during an initial period until 
domestic supply capacities can catch up in many of these developing countries. This is because 
many of them are net importers of wheat, dairy products and beef, and the cheap subsidies 
imports hinder the production of these products and of substitutes. Although the benefits to some 
of preferential access to the EU sugar market would also likely be reduced if export subsidy 
reform led to the reduction of EU domestic sugar prices, increasing world market prices are 
likely to more than offset the losses. The analysis also points to diverse results regarding specific 
products for producers and consumers in most countries. This suggests that while longer-term 
reforms of export subsidies are desirable, the immediate removal of export subsidies is likely to 
cause some hardships for some developing country consumers, which will need to be addressed 
with appropriate support mechanisms. 
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iv
ACKNOWLEDGEMENTS 
The  author  thanks  David  Vanzetti  for  his  invaluable  advice  throughout  the 
preparation of this paper and Miho Shirotori for very helpful comments.   
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v
CONTENTS 
1. 
Introduction..............................................................................................................1 
2. 
Regulations and Use of Export Subsidies ..............................................................4 
Export subsidies and WTO provisions .............................................................4 
Export subsidy budgetary outlays.....................................................................4 
Export subsidy volumes....................................................................................6 
Commitments and negotiations ........................................................................7 
Export credits....................................................................................................8 
Data issues ......................................................................................................10 
3. 
Economic Effects of Export Subsidies .................................................................11 
Theoretical model...........................................................................................11 
Effects on world prices and welfare considerations .......................................11 
Political-economy considerations...................................................................12 
Effects of export credits..................................................................................13 
4. 
Agriculture Trade Policy Proposals.....................................................................14 
5. 
Simulating Export Subsidy Reductions ...............................................................17 
Export subsidy rates........................................................................................17 
Export credits..................................................................................................19 
How ATPSM works: EU’s beef export subsidies ..........................................20 
Modelling limitations .....................................................................................21 
Scenarios.........................................................................................................22 
6.  
Results.....................................................................................................................24 
Impact on world prices ...................................................................................24 
Consumers and producers in different country groups...................................25 
Welfare changes .............................................................................................26 
Sectoral analysis .............................................................................................27 
Bovine meat....................................................................................................28 
Sugar...............................................................................................................29 
Dairy products ................................................................................................30 
Wheat..............................................................................................................30 
Vegetable oil, oilseeds and tobacco................................................................31 
7.  
Conclusions.............................................................................................................32 
References  ........................................................................................................................34 
Appendix  ........................................................................................................................36 
Product concordance................................................................................................36 
The ATPSM modelling framework .........................................................................37 
Equation system in the standard version..................................................................38 
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vi
Figures 
1. 
Export subsidy expenditures by commodity groups..................................................5 
2. 
Bound and actual export subsidy expenditure, all countries......................................6 
3. 
Subsidy element amount of export credits.................................................................9 
4. 
Export subsidy outlays and export credit subsidy element......................................10 
5. 
Tariffs and export subsidies as measures to raise domestic prices ..........................11 
6. 
Price effects of export subsidies...............................................................................12 
7. 
Harbinson proposal on export subsidies ..................................................................15 
8. 
Additional welfare gains, by commodity.................................................................28 
Tables 
1. 
Use of export subsidies: Averages from 1995 to 2000 by country............................5 
2. 
Export subsidy utilization in selected countries ........................................................7 
3. 
The impact of export subsidy elimination on the EU beef market..........................21 
4. 
Alternative liberalization scenarios .........................................................................22 
5. 
Consumer surplus impacts resulting from export subsidies reductions...................25 
6. 
Producer surplus impacts resulting from export subsidies reductions.....................25 
7. 
Export revenue change impacts ...............................................................................26 
8. 
Welfare impacts .......................................................................................................27 
9. 
Additional welfare gains from eliminating export subsidies on bovine meat .........29 
10.  Additional welfare gains from eliminating export subsidies on sugar ....................30 
11.  Additional welfare gains from eliminating export subsidies on dairy products......30 
12.  Additional welfare gains from eliminating export subsidies on wheat ...................31 
13.  Additional welfare gains from eliminating export subsidies on vegetable oil, 
oilseeds and tobacco ................................................................................................31 
Boxes 
1. 
Export subsidies.........................................................................................................4 
2. 
Canadian export subsidies in dispute.........................................................................8 
3. 
Prices in ATPSM .....................................................................................................18 
1
The  commitment  to  eliminate
agricultural export subsidies by a specific date,
although subject to negotiations, is considered
to  be  the  major  achievement of  the  WTO
General Council Decision in August 2004. The
framework agreement provides for a parallel
elimination  of all  elements and  practices of
export subsidization,  including  scheduled
export  subsidies  and distorting  elements in
export credits, State trading  enterprises  and
food aid. Such subsidies are often regarded as
an  unfair  means  of   support  that  distorts
international markets (particularly since they
are prohibited for non-agricultural products)
and imposes an unreasonable burden on third
country  producers,  many of   whom  are  in
developing  or least  developed countries. As
such,  they  represented  for  a  long  time  a
roadblock to a successful  outcome in  the
current WTO trade negotiations.
A  new  round of   negotiations  was
launched in 2001  as  part of   the  “built-in
agenda” decided at the  end of the Uruguay
Round.  While considerable progress has been
made in clarifying issues, several deadlines have
been missed and export subsidies were one of
the  key  elements  behind  the failure of  the
WTO Ministerial Conference in Cancún in late
2003  already.   The  current  WTO  work
programme, decided at Doha in 2001, covers
agriculture,  non-agriculture  market access,
services, dispute settlement and other fields.
Most of  the negotiations were supposed to be
finished as a  single  undertaking  in January
2005. Negotiations on agriculture are among
the  most difficult,  centring  on three main
pillars — market access, domestic support and
export subsidies — although there are other
related issues, including TBT/SPS measures.
In this paper an analysis of costs and benefits
for  developed  and  developing  countries
resulting from an elimination of  agricultural
export subsidies is provided. Elimination of
subsidies was agreed in the General Council
Decision in 2004 (WTO, 2004), albeit without
a specific  deadline.  The computable partial
equilibrium  model  ATPSM
1
is  used  to
determine the likely economic  effects  of
eliminating export subsidies and export credit
subsidy elements by country and commodity.
Some countries pay export subsidies in
order to dispose of their surplus agricultural
production  on  world  markets. This  surplus
production  is often  stimulated by domestic
supports and high import tariffs. The average
annual amount of  notified export  subsidies
between 1995 and 2000 was $6.2 billion. The
European Union is by far the largest provider
of  these export  subsidies.  Export credits,
whose use has been expanding in recent years,
may also distort export competition where the
credit  conditions go beyond what private
arrangements  could  achieve.  In  this
connection, the United  States  is the largest
provider.
Export subsidies are often considered
to be the most distorting of the three pillars.
The  subsidizing  of   exports  increases
production and  therefore  decreases  world
1.   INTRODUCTION
The Agricultural Trade Policy Simulation Model ATPSM was developed by UNCTAD in collaboration with FAO.
UNCTAD acknowledges financial support from the United Kingdom’s Department for International Development
for the development of the model and software system for its exploitation.
2
market  prices.  This  has  drawbacks  for
producers  in  non-subsidizing  countries.
2
Developing countries generally cannot afford
to pay export subsidies, and thus lose some
of  their  export competitiveness  relative to
developed  countries.  Consumers,  however,
gain in general from the policy of subsidizing
exports so long as they are not taxpayers in
subsidizing countries.
In the Uruguay Round member States
agreed to cap and reduce export subsidies for
agriculture. However,  the permitted amount
is still  considerable and most  developing
countries and agricultural exporters want them
to  be  eliminated. So  far there is  no  WTO
agreement that disciplines the use of export
credits or limits the subsidy elements in these
loans. At the Doha Ministerial Conference in
2001 ministers agreed to a “reduction of, with
a  view  to  phasing out, all  forms  of  export
subsidies”. In subsequent negotiations many
developing countries have demanded  a total
elimination of export subsidies. Members of
the G20, a heterogeneous group of  developing
countries formed shortly before the Cancún
Ministerial Conference,  have taken a strong
position on this issue. In addition, most least
developed  and  even  net  food-importing
countries (apparently taking the view that their
own, currently limited, agricultural production
would benefit) also  want export subsidies
eliminated.
On the other hand, it was only in 2004
that the European Commission indicated that
the  European  Union  would  be  ready  to
eliminate all export subsidies if  other countries
did the same. This offer is conditional on other
members’ removing State trading enterprises
and export credits with subsidy components
(“parallelism”), on  an acceptable  outcome
emerging with  regard  to  market  access  and
domestic support, and on the EU’s non-trade
concerns being taken into account. The offer
contributed to  achieving agreement  on  a
framework for modalities, which provides for
the elimination of  export subsidies by a certain
date.
Despite the importance attached to the
elimination  of   export  subsidies  by  most
developing countries and the Cairns Group,
several studies have shown that the impact of
reducing export subsidies is smaller than that
of   a  reduction  of   import  tariffs.  The
Economic  Research  Service  of   the  US
Department of  Agriculture  (USDA)  (2001)
estimates that export subsidies account for 13
per cent of market distortions in agriculture,
compared with 52 per cent accounted for by
tariffs and 31 per cent by domestic support.
The OECD  (2000) finds that the results  of
export subsidy elimination are fairly modest.
World dairy prices would increase, but effects
on world crop prices would be limited. This,
however, depends on the assumptions made
concerning movements in world food prices.
Increasing world prices reduces the necessary
expenditure  on  subsidies.  Hoekman et  al.
(2003) concluded from their analysis that a 50
per  cent  reduction in border protection for
subsidized  products  would have  a  greater
positive  impact  on  developing  countries’
exports  and  imports  than  a  comparable
reduction in agricultural subsidies.
Our  analysis roughly  confirms these
findings on the relative importance of tariffs
and subsidies. One reason is that while export
subsidies  are about  $6  billion,  global  tariff
revenue from agricultural products is in the
order of  $36 billion. However, since it is likely
that  WTO  members  will  agree  on  more
ambitious  reductions  concerning  export
subsidies than concerning import tariffs the
aggregate impact of export subsidy reductions
may be  considerable. Global annual  welfare
There are many examples that demonstrate this linkage. Oxfam (2002), for example, reports that “In Jamaica,
trade liberalisation in the early 1990s resulted in the substitution of locally produced fresh milk by subsidised
European milk powder as the major input for the Jamaican dairy industry. … these exports dominated the small
Jamaican dairy market, with devastating consequences for local producers” (p. 116).
3
gains  resulting from a  total elimination  are
estimated at $4.3 billion, which compares with
gains  of  about  $9.5  billion  from  reducing
import tariffs  applying  the Uruguay  Round
formula.  The  Australian  Bureau  of
Agricultural  and  Resource  Economics
(ABARE, 2001) puts gains from an elimination
of  export subsidies at $3.6 billion, in the same
order of  magnitude.
Major  winners  are  producers  in
agricultural  exporting  countries  such  as
competitive  Cairns  Group  members,
producers in other developing countries and
consumers  and  taxpayers  in  developed
countries. Another advantage of eliminating
export subsidies not captured by the  static
models  that  have  been  used  is  a  likely
stabilization effect. It can be expected that the
price fluctuations would be reduced, as more
adjustment  would  occur  in the  subsidizing
countries and less would be pushed on to the
residual world market. However, consumers in
developing countries and even in Cairns Group
exporters would have to pay higher food prices
unless they  also have an  option of  making
corresponding tariff  reductions to offset the
expected increase in world prices.
Since in developing  countries  a large
proportion of  the population depends on the
agricultural sector and the share of income that
is  spent  on  food  is  relatively  higher  in
developing  and  least  developed  countries,
quantitative analysis of this sector is extremely
important for these  countries. Our  results
indicate  that  in  many  net  food-importing
developing countries the supply capacity would
have to be increased  in  order to adequately
respond  to  the  expected  increase  in
international prices – however modest  –  as
export subsidies are reduced. Laird et al. (2003)
show similar results.
The recent proposals to eliminate first
export subsidies  for  products  of   specific
interest to developing countries call for a look
at single commodities. Impacts differ greatly
for different commodities. Extreme examples
are sugar  and wheat.  Whereas  developing
countries as a group greatly benefit from the
elimination of  sugar subsidies, the elimination
of wheat subsidies is expected to cause some
hardships for consumers, at  least during an
adjustment period.
However,  apart  from  these  direct
economic  effects, the total elimination  of
export  subsidies may have another positive
effect  since  many  developing  countries
maintain high import tariffs in order to protect
their farmers against cheap subsidized imports
from  developed  countries.  As  shown  by
Anderson  (2004)  and  others,  developing
countries would benefit from liberalizing their
own markets and  the elimination of  export
subsidies  would  make  this  more  feasible
without costly adjustments. Furthermore,  a
reinforcement of  the rural population, which
depends heavily on agricultural production and
is in general disproportionately  poor, may
contribute  to  poverty alleviation.  Export
subsidies  can  distort  local  markets  in
developing countries, causing harmful effects
for  small  agricultural producers  and  food
security. This, however, depends on specific
country conditions, which  are  not further
examined here.
In this paper, section  2 provides  an
overview of  the current use and ceiling levels
of  export subsidies.  Section 3 describes the
theoretical  economic  effects  of   export
subsidies.  Section  4  describes  how  the
Agricultural  Trade Policy  Simulation Model
simulates  export  subsidies.  In  section 5  the
recent proposals concerning export subsidies
are discussed. In  section 6  the results  of a
reduction  of export subsidies  are  outlined.
Section 7  concludes with implications and
limitations  and  a discussion  on how export
subsidy policies are linked to the “development
benchmarks”  which  were  developed  by
UNCTAD.
4
Export subsidies and WTO provisions
In the years leading up to the Uruguay
Round  export  subsidies proliferated.  The
Uruguay Round Agreement on Agriculture
(URAA) imposed disciplines on agricultural
export subsidies for the first time. Countries
that used agricultural export subsidies agreed
to evaluate, declare and reduce them, according
to negotiated modalities. Of the current 148
WTO  members,  25  countries  have export
subsidy commitments for various groups of
products.
3
The commitments  involve both
volume  and  budgetary outlay  constraints.
Developed countries committed themselves to
reducing subsidized exports by 21 per cent in
volume and 36 per cent in value by the year
2001.  For  developing  countries  the
corresponding numbers are 14 per cent and
24 per cent, respectively, and reductions had
to  be  completed by 2004.  New  subsidies
cannot be introduced.
However,  the  URAA allowed special
and differential treatment export subsidies in
developing countries (e.g.  marketing costs,
internal transport and freight charges), export
credits with a subsidy component and export
subsidies related  to  international  food aid.
Least developed countries are exempt from any
commitments.
Export subsidy budgetary outlays
The budgetary outlay constraint for all
25 subsidizing countries was almost $11 billion
in 2000. The level of  export subsidies actually
provided depends on  production, exchange
rates and world  food  prices, and therefore
fluctuates.  Subsidies  are counter-cyclical,
expanding when  world prices fall and  vice
versa. During the period from 1995 to 2000
on average $6.2 billion was spent annually on
export  subsidies  by  WTO  members. The
European Union is by far the largest user of
export subsidies, accounting for almost 90 per
cent of  expenditures (see table 1). On average
the EU spent $5.5 billion each year between
1995 and 2000. However, the latest available
data for the EU show a distinct decline in its
use of export subsidies. In the marketing years
2000/01  and  2001/02  budgetary  outlays
declined to $2.5 and $2.3 billion, respectively.
Since most of  the export subsidies are
provided  by  developed  countries  from the
northern hemisphere, the bulk of subsidies are
for temperate products. Almost 35 per cent is
for dairy products and 23 per cent is for meat
(see  figure  1).  Producers  of   cereals,
incorporated products and sugar also receive
a  considerable  amount. Beef,  which  is  of
export interest to some developing countries,
makes  up almost  60  per cent  of   all  meat
subsidies.
2.   REGULATIONS AND USE OF EXPORT SUBSIDIES
Box 1. Export subsidies
Any payments contingent on ex-
ports, producer-financed export subsidies,
export marketing subsidies, export-specific
transportation subsidies, and subsidies on
goods incorporated into exports (Agreement
on Agriculture Article 9).
These are the countries which had export subsidies during the Uruguay Round base period.
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