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EUROPEAN EXPORT CONTROLS ON TRANSFERS TO CHINA   19
reflect  China’s  recognition  of  EU  member  states’  lack  of  interest  in  lifting  the 
embargo,  the  limited  scope  for  movement  on  this  issue  in  the  near  future and 
China’s ability to acquire key technologies within the current framework of Euro-
pean export controls. Some Chinese experts openly advocate moving beyond the 
arms embargo. For  example, Wang  Zaibang, Vice-President  of  the  China Insti-
tutes of  Contemporary  International Relations  (CICIR),  argues  that,  in  light  of 
the rapid progress of China’s defence industries, it is now ‘in China’s best interest 
to  prioritize  cooperation  against  non-traditional  threats  instead  of  focusing  on 
lifting  the  arms  embargo’.  Specifically,  China  should  prioritize  ‘technological 
education cooperation’ (     , keji jiaoyu hezuo) in key industries such as 
aeronautics.111 
The French export control system 
France’s arms export legislation is based on a ‘prohibition principle’, which posits 
that arms exports  are prohibited until an  authorization is issued.112 The legisla-
tion  for France’s controls on exports of military  goods and  dual-use items con-
solidated in the Code de la défense (Defence Code) is complemented by numerous 
administrative  regulations.113  A  June  2012  administrative  decree  sets  out 
licensing policy  for  military  goods  and dual-use  items,  while the  EU Common 
Military List and EU Control List define controlled military goods and dual-use 
items, respectively.114  
The  French  Prime  Minister’s  oce  is  responsible  for  issuing  and  denying 
licenses for the export of military goods. In practice, an inter-ministerial commis-
sion,  the Commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels 
de guerre (Interministerial Commission  for  the  Study  of War  Material  Exports, 
CIEEMG) examines license applications. The French Ministry of Foreign Affairs 
(MFA),  the French  MOD  and the  Ministry  of Economy, Finances and Industry 
hold  ‘deliberative  powers’  within  the  commission—that  is,  they  can  provide 
advice  to  the  Prime  Minister  after  consulting  with  other  government  agencies 
including the Cabinet, the Ministry of the Interior and the Ministry of Education, 
intelligence  agencies  and representatives from the Presidential  Oce’s Military 
111
Wang,  Z.,  ‘ ‘   
 

’  [Expert  calls  for  upgrading  EU–China 
relations  and  not  worsening  the  European  debt  crisis],  Zhongguo  Xinwenwang,  26  Nov.  2013,  <http:// 
dailynews.sina.com/bg/news/int/chinanews/20131126/22305211404.html>. 
112
French  Government,  Code  de  la  Défense  [Defence  Code],  30  May  2014,  
<http://www.legifrance.gouv.fr/achCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006071307>, Article L2335-1.  
113
French Government (note 112), Book III, titles III and IV.
114
French  Government,  ‘Arrêté  du  27  juin  2012  relatif  à  la  liste  des  matériels  de  guerre  et matériels 
assimilés soumis à une  autorisation préalable d’exportation  et  des produits  liés à la défense soumis à une 
autorisation  préalable  de  transfert’  [Decree  on  war  materials  and  other  similar  materials  requiring  a 
preliminary export licence and on defence products requiring a  preliminary export licence], 27 June 2012,  
<http://www.legifrance.gouv.fr/achTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000026088164>;  Council  of  the 
European Union,  ‘Common Military List of the European Union’, adopted by the Council on 11 Mar. 2013, 
Official Journal of the European Union, C90/1, 27  Mar. 2013; Council of the European Union (note 82); and 
French  MOD,  Rapport  au  Parlement  2013  sur  les  exportations  d’armement  de  la  France  [2013  Report  to 
Parliament on French arms exports], July 2013, p. 28.  
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20   WESTERN ARMS EXPORTS TO CHINA
Staff. In cases where a consensus is not reached, the Prime Minister’s oce has 
the ultimate decision-making power.  
The Service des biens à double usage (Dual-Use Goods Services Administration, 
SBDU) within the Ministry of Economy, Finances and Industry is responsible for 
issuing  and  refusing  licenses  for  the  export  of  dual-use  goods.  Another  inter-
ministerial commission, chaired by the MFA, examines sensitive cases. Transfers 
of dual-use items are examined against the EU Council Regulation and additional 
national criteria in certain cases.115 Export applications are examined against the 
eight  criteria of the  EU Common Position.116 France’s general policy framework 
underlines the ‘political nature’ of arms transfers and the ultimate ‘responsibility’ 
of  the  sovereign state to ‘authorize or deny an export’.117 In  its annual report  to 
Parliament,  the  French  MOD  points  to  the  importance  of  considering  risks  of 
diversion and compliance with the 2008 EU Common Position criteria, especially 
with regards to human rights and the domestic situation of the recipient state.118  
France’s interpretation of the European Union arms embargo 
France has never provided a public statement detailing how it interprets the EU 
arms embargo on China. France was a leading proponent of lifting the embargo 
during  the  second  mandate  of  President  Jacques  Chirac. In  the  context  of  his 
opposition to the 2003 Iraq War and in the Gaullist tradition of a foreign policy 
seeking independence from the USA, Chirac perceived the rise of China as a wel-
come counterweight to US unilateralism and a key element of a multipolar world 
order.119 Furthermore, Chirac argued that the embargo did not ‘correspond to the 
political  reality  of  the  contemporary  world’.120 He  presented  lifting  the  arms 
embargo as an act of political ‘normalization’ with China that would not result in 
an increase in European arms exports to China, and was therefore predominantly 
a symbolic gesture.121 In contrast, French Defence Minister Michèle Alliot-Marie 
argued that lifting the arms embargo would in fact delay the emergence of China 
as  a  competitor  on  export  markets,  since  it  could  slow  the  modernization  of 
China’s  defence  industries.122 While  French  Government  ocials  have  never 
115
French  Ministry  of  Foreign  Affairs  (MFA),  ‘Contrôle  des  biens  et  technologies  sensibles  à  double 
usage’ [Control of dual-use goods and technologies], Feb. 2013, <http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-
etrangere-de-la-france/desarmement-et-non-proliferation/la-france-et-le-controle-des/article/biens-et-tec 
hnologies-a-double>.  
116
Matelli, S., ‘Un Code de conduite européen pour sécuriser les exportations ? Le cas des exportations 
d’armes en Europe’ [A European code of conduct to secure exports? The case of arms exports in Europe], Les 
Cahiers Identité, relations internationales et civilisationelles de l’Europe, vol. 6, no. 2 (2010), pp. 93–110.  
117
French MOD (note 114), p. 28.  
118
French MOD (note 114), p. 29.
119
Barluet, A., ‘Jacques Chirac courtise la Chine de Hu Jintao’ [Jacques Chirac courts Hu Jintao’s China], 
Le Figaro, 25 Oct. 2006.  
120
‘Chine : Chirac juge dépassé l’embargo sur les armes’ [China: Chirac argues that the arms embargo is 
outdated], 
Le 
Nouvel 
Observateur, 
28 
Jan. 
2004, 
<http://tempsreel.nouvelobs.com/ 
monde/20040127.OBS3171/chine-chirac-juge-depasse-l-embargo-sur-les-armes.html>.  
121
‘Jacques Chirac :  interview  du  Président  de  la  République  au  Quotidien  Asahi  Shimbun’    [Jacques 
Chirac:  interview  with  the  President  by  Asahi  Shimbun],  21  Mar.  2005,  <http://www.jacqueschirac-
asso.fr/archives-elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais/interventions/interviews_articles_de_presse_et_interven 
tions_televisees/2005/mars/fi001142.html>. 
122
Spiegel, P. and Thornhill J., ‘France urges end to China arms embargo’, Financial Times, 15 Feb. 2005.  
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EUROPEAN EXPORT CONTROLS ON TRANSFERS TO CHINA   21
publicly spoken about French trade interests, there has been speculation that the 
embargo  discussion  took  place  in  the  context  of  major  arms  deals  being 
considered in relation to China. 
Since  the  debate  over  the  European  embargo  came  to  an  end,  France’s 
approach has dramatically  evolved from  being a  staunch  advocate of  lifting the 
embargo  to  becoming  a  supporter of  the  status  quo.  This  evolution reflects an 
important shift  in  France’s  views  of  policy  on Asia  and  transatlantic ties, with 
risks of  armed  confrontation in  the  region  taking  precedence over commercial 
interests.  During  the  final  years  of  Chirac’s  presidency,  diplomatic  language 
stressed  that  France  was  actively  ‘working  toward  lifting  the  embargo’  but 
stopped  short  of  calling  for  it  to  be  lifted.123 Similar  language  was  employed 
during the presidency of Nicolas Sarkozy.124 Unlike Spain, and contrary to China’s 
expectations, France did not reinitiate the arms embargo debate during its own 
term as EU President in 2008. Since President François Hollande came to oce 
in  May  2012,  diplomatic  language  has  stressed  France’s  EU  and  international 
obligations. This evolution reflects the perception that the key political question 
for France, in the context of rapid modernization of Chinese defence industries 
seeking  autonomy  and  global  expansion,  is  no  longer  whether  the  embargo 
should  be  lifted  but  how  to  address  technology  transfers  within  the  current 
export control framework.  
France’s application of national export controls on transfers to China 
France takes a political approach to decision making on transfers to China, with 
deliberations in light of the consolidated criteria of the EU Common Position and 
its  relations  with  China,  Japan  and  the  USA.  In  particular,  France’s  view  on 
exports of defence products to China is shaped by regional security dynamics in 
East  Asia.  Instead  of  advocating  greater  defence  cooperation  with  China,  the 
French Government  seems  to have  prioritized support for domestic arms  com-
panies  seeking  market  access  in  Asian  countries  other  than  China.  In  recent 
years, the French arms industry has sold major weapon systems to countries that 
have unresolved  territorial disputes  with China, such  as Vietnam and Malaysia, 
and may also benefit from defence modernization in the Philippines.125  
The Indian arms market also features prominently in the current French arms 
export  policy  in  Asia,  especially  in  the  context  of  exports  seen  as  crucial  to 
sustaining  key  French defence industries  that  cannot be supported by domestic 
procurement alone. In June 2013 a bilateral dialogue was initiated with Japan on 
arms industry cooperation. During the  negotiations, Japan raised the risk of re-
exports via France of Japanese components to Chinese military end-users as an 
obstacle  to  the  conclusion  of  an  agreement.126 These  efforts  by  the  French 
defence  industry  to further ties with Asian  countries—whose  defence modern-
ization efforts are partly driven by China’s rapidly growing military spending and 
123
French Government ocial, Interview with authors, Paris, Dec. 2013.  
124
‘France calls for lifting of arms sales ban on China’, Xinhua, 5 Dec. 2007. 
125
French defence industry experts and ocials, Interviews with author, Paris, Dec. 2013.  
126
Senior Japanese Government ocials, Interview with authors, Tokyo, Feb. 2014.  
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22   WESTERN ARMS EXPORTS TO CHINA
increasingly assertive foreign policy in the region—have been carried out with the 
support of the French Government, and can be seen as a pragmatic adaptation to 
the constraints preventing more transfers to the PLA. 
French policy on technology transfers to China is also increasingly shaped by 
‘economic  intelligence’  concerns.  The  Prime  Minister’s  oce  established  an 
inter-ministerial commission for economic intelligence in 2009 to elaborate and 
implement a policy on economic intelligence risks. Preventing immaterial trans-
fers through joint research and development and scientific cooperation has been 
identified as a priority.127 
What has France licensed and exported to China?  
The French MOD ranks China 17th in the list of recipients of French arms sales 
between  2003  and  2012.  Under  the  former  three-stages  export  control  frame-
work,  French  public  statistics  distinguished  between  negotiated  contracts  and 
actual deliveries. According to MOD statistics, the value of export authorizations 
granted for transfers or licensed production was around €160–180 million ($200–
225  million)  per  year  between  2008  and  2012. In  the  same  period,  the  annual 
value of actual deliveries was in the range of €76–115 million ($95–145 million).128 
Between  2003  and  2012,  transfers  to  China  were  dominated  by  imaging  and 
countermeasures  equipment (42 per cent) and aircraft equipment (37 per cent), 
but also included electronic equipment (6  per cent)  and ‘other’ (13 per  cent).129 
Similar  to  many  other  states,  France  doesn’t  communicate  publicly  on  specific 
license denials but shares information with its EU partners.  
France provided key military systems to China prior to 1989, including Crotale 
surface-to-air  missiles,  attack  and  transport  helicopters  (SA-365  Dauphin/ 
Panther,  SA-321 Super  Frelon  and  SA-342  Gazelle)  and  100  mm  naval guns. In 
particular,  the  French  contribution  to  the  construction  of  China’s  civilian  and 
military  helicopter  fleet  and  industrial  capacity  has  been  decisive,  and  is  cur-
rently  expanding  through  Eurocopter’s  consolidated  strategic  partnership with 
Harbin  Aircraft  Manufacturing  Corporation  (HAMC)  for  the  co-production  of 
the EC-175 heavy transport helicopter (Chinese version Z-15). A contract for the 
co-production of 1000 helicopters, for a total value of €15 billion ($18.6 billion), 
was announced in Paris in March 2014.130  
In  1978 China acquired a license to build  13 Super Frelon  helicopters in anti-
submarine  warfare (ASW)  and search-and-rescue (SAR) versions. They  are still 
in service  in the  PLA  Navy  (PLAN), and China  has  produced  several  modified 
versions  (Z-8)  that  equip  both  the  PLAN  and  the  PLA  Air  Force  (PLAAF), 
including an early-warning version photographed in 2009, and an improved Z-18 
ASW  system  reportedly  already  operational  on  the  aircraft  carrier  Liaoning.131 
127
French government ocial, Interviews with author, Paris, Dec. 2013.  
128
French MOD (note 114), p. 82.
129
French MOD (note 114), p. 82.  
130
‘Airbus  Hélicopters  signe  un  contrat  historique  de  1000  hélicoptères  avec  la  Chine’  [Airbus 
Helicopters signs historic contract for 1000 helicopters with China], L’usine nouvelle, 26 Mar. 2014. 
131
‘Z-8  AEW  Helicopter  unveiled’,  China  Defense  Blog,  19  Oct.  2009,  <http://china-defense. 
blogspot.com/2009/10/z-8-aew-helicopter-unveiled.html>;  Minnick,  W.,  ‘Chinese  carrier’s  purported  air 
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EUROPEAN EXPORT CONTROLS ON TRANSFERS TO CHINA   23
France’s contribution to these new versions remains undocumented. In the early 
1980s  Aerospatiale  signed  a  contract  for  the  production  under  license  of 
50 Dauphin/Panther  helicopters.  In  the  early  1990s  HAMC  began  to  mass-
produce various versions  of the  Z-9 including  some  with  a range  of  anti-tank, 
anti-surface and air-to-air armament. Some versions of the Z-9 are heavier than 
the  Dauphin  and  the  Panther  and  have  a  larger  cabin;  and  hence  the  Chinese 
argue that it is an indigenous system. China also acquired eight Gazelle anti-tank 
and  anti-helicopter  attack  helicopters  in  1987–88.132 Contracts  signed  prior  to 
1989  include  maintenance  and  replacement  of  spare  parts,  both  of  which  are 
included in the statistics made public by the French MOD in its annual report on 
arms sales. However, transferred helicopters are not included when the Chinese 
end-user is  civilian, in which  case they do not need to  pass  through  the  export 
licence procedure.133 
While no  major  weapon  system has  been  transferred  since  1989,  the  French 
arms industry has transferred optronic systems, radars, propulsion systems and 
spare  parts.  Products  include  maritime  surveillance  and  air-trac  monitoring 
radar  systems  (both  produced  by  Thalès)  and  maritime  surveillance  software. 
The French Safran Group, an important actor in the aviation  sector, established 
joint  ventures  for  production  of  Turbomeca  turboshafts  in  2006  (JV  Beijing 
Turbomeca  Changkong  Aero-Engine  Control  Equipment  Co.  Ltd)  and  2008 
(Turbomeca  Beijing  Helicopter  Engines  Trading  Co.).134 In  2013  Turbomeca’s 
engines  equipped  more  than  300  Chinese  helicopters,  including  export 
versions.135  Sagem  (a  subsidiary  of  the  Safran  Group)  provides  avionics 
equipment  (flight  control  suites)  to  Chinese  helicopters  through  exports  and 
licensed  production.  Through  its  French  subsidiary,  MAN  Diesel  Pielstick  has 
transferred diesel engines for PLAN Jiangkai-2 frigates.136  
Law enforcement cooperation is an important channel for transfers of military-
relevant  equipment.  Transfers  of  dual-use  material  have  included  signal  and 
image recognition software, textiles for law enforcement agencies’ uniforms and 
night-vision  equipment.137 Eurocopter  claims  that  the  Z-15/EC-175  transport 
helicopter  has  law  enforcement  applications  but  some  observers  have  warned 
that the Chinese version might ultimately enter into service in the PLAN.138 Japan 
wing  seems  plausible  but  limited’,  Defense  News,  7  Sep.  2014,  <http://www.defensenews.com/article/ 
20140907/DEFREG03/309070015/Chinese-Carrier-s-Purported-Air-Wing-Deemed-Plausible-Limited>.  
132
Crawford,  S.,  Twenty First Century Military Helicopters,  Today’s Fighting Gunships  (MBI  Publishing: 
St. Paul, MN, 2003), p. 13.
133
Senior French Government ocial, Interview with authors, Paris, May 2014.  
134
Safran Group, ‘Safran in China’, [n.d.], <http://www.safran.cn/spip.php?rubrique7&lang=en>.  
135
Turbomeca, ‘Turbomeca China renouvelle la certification de Citic Offshore Helicopter Co Ltd comme 
Centre de Maintenance pour le marché chinois’ [Turbomeca China renews the certification of Citic Offshore 
Helicopter  Co  Ltd  as  a  repair  centre  for  the  Chinese  market],  Press  release,  18  June  2013, 
<http://www.turbomeca.com/francais/media-evenements/communiques-de-presse/turbomeca-china-
renouvelle-la-certification-de-citic-offshore-helicopter-co-ltd-comme-centre-de-maintenance-pour-le-
marche-chinois.html>. 
136
Jacobs, K., ‘PLAN: rapid frigate growth’, Asia–Pacific Defence Report, Apr. 2007, pp. 42–44; and ‘13+7 
Jiangkai II (Type 054A) Class (FFGHM)’, Commodore S. Saunders RN (ed.), IHS Jane’s Fighting Ships 2013–
2014 (Jane’s Information Group: London, 2013), p. 144. 
137
French law enforcement expert, Interview with authors, Paris, Dec. 2013.  
138
Western defence attaché, Interview with authors, Beijing, Jan. 2014.  
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24   WESTERN ARMS EXPORTS TO CHINA
protested  against  DCNS’s  sale  of  helicopter  landing  grids—high-quality  steel 
grids  that  enable  helicopters  to  land  safely  on  ships  under  severe  weather 
conditions—to Chinese maritime law enforcement agencies.139 A small number of 
transfers included in the MOD’s statistics concern equipment assembled in China 
with  Chinese  components  and  sold  to  third  parties,  such  as  the  Panhard  
4x4  trucks  delivered  to  Saudi  Arabia  between  2008  and  2011  for  use  with  
PLZ-45 guns from China.
140
Concerns  regarding  illegal  copies  of  French systems  in  China  are  thought  to 
have been raised by the French side, although they are rarely made public. One 
exception  is  Eurocopter’s  objection  to  HAMC’s  continuous  production  of 
Z-9 helicopters ‘despite the expiry of the license production agreement’.141 How-
ever, French companies, including Eurocopter, continued cooperating with China 
on  the  Z-9  after  2002.  China  has  sold  Z-9  helicopters  to  Bolivia,  Cambodia, 
Kenya, Mali, Pakistan and  Zambia. Staying in the race for the future opening of 
the private civilian helicopter market seems to have been an important incentive 
for French accommodation of China’s demands. China appears  to have reverse-
engineered  Crotale-type  surface-to-air  missiles  and  their  supporting  radar 
system (the Sea Tiger, also sold by Thomson in the late 1970s), under the design-
nation HQ-7, although Crotale has  never publicly criticized China  for doing so. 
Other copies include the QBZ-95/97 assault rifle, based on the French Famas, and 
the Type 92 (WMZ-551) heavy armoured personnel carrier, which is modelled on 
Nexter’s  véhicule de l’avant blindé (VAB). Again, the French companies involved 
have  never publicly  criticized  China  for  doing  this.  The  Z-11 attack helicopter, 
manufactured by Changhe (HAMC’s main competitor within the domestic heli-
copter  market)  and  used  by  China’s  ground  forces,  is  a  copy  of  Eurocopter’s 
Ecureuil. Some experts have suggested that Microturbo engine technology might 
have  been  copied  in  the  propulsion  system  of  H-10  cruise  missiles.142 It  seems 
clear  that  China  also  copied  100-mm  naval  guns  but  the  French  Government 
never issued a public protest regarding their serial production. French-designed 
naval guns also equip 051-C Luzhou-class and 052 Luyang-class destroyers. 
China is also increasingly interested in military-relevant scientific cooperation 
with France. One recent example is the efforts of the Chinese Ministry of Science 
and  Technology  (MOST)  to  support  joint  research  on  advanced  materials—
materials  that  have superior performances  in areas such  as resistance,  hardness 
and elasticity, and have a wide range of applications, including military. In 2001 
MOST identified advanced materials as a priority for the development of China’s 
industries.143 In 2011 it proposed a research consortium between France and the 
139
‘Tokyo préoccupé par la vente de matériel français à  la marine chinoise’ [Tokyo worried  by  sales of 
French material to the Chinese Navy], Le Monde, 18 Mar. 2013.
140
‘Panhard TC54, General Utility Truck’, Military Today, [n.d.], <http://www.military-today.com/trucks/ 
panhard_tc54.htm>.  
141
‘China  approves  re-engined  Z-9  Twin’,  Flight  International,  22–29  July  2002,  p.  49, 
<http://www.flightglobal.com/pdfarchive/view/2002/2002%20-%202243.html>. 
142 
Defence industry expert, Interview with authors, Paris, Dec. 2013.
143 
Chinese  Ministry  of  Science  and  Technology,  ‘National  High-tech  R&D  Program  (863  Program)’,  
Apr. 2001, <http://www.most.gov.cn/eng/programmes1/>.
EUROPEAN EXPORT CONTROLS ON TRANSFERS TO CHINA   25
Beijing  University  of  Aeronautics  and  Astronautics  under  the  State  Adminis-
tration for Science, Technology and Industry for National Defense (SASTIND).144 
The view of the French arms industry 
Some firms in the French arms industry increasingly perceive Chinese arms com-
panies as competitors and  are less  willing to  transfer technologies. This  is par-
ticularly  true  of  companies  operating  in  Chinese  areas  of  excellence,  such  as 
missiles  and satellites,  the key  products of  Astrium  and  MBDA.145 Producers  of 
electronic  components,  such  as  Thalès,  have  stronger  incentives  to  be  part  of 
China’s military modernization. Eurocopter, like Italia’s Agusta, has developed a 
strategic partnership with a Chinese firm in anticipation of what may be a major 
boom  in  the  civilian  helicopter  market  when  the  PLAAF  relaxes  control  over 
China’s  air  trac.  Military-relevant transfers  may be seen as  serving long-term 
objectives in the civilian market.  
The German national export control system
Germany’s export control system is rooted in Article 26(2) of the German Consti-
tution, which  states  that ‘weapons  designed for  warfare  may be  manufactured, 
transported, or marketed only with the permission of the Federal Government’.146 
This requirement is implemented through federal laws, namely the 1990 Kriegs-
waffenkontrollgesetz  (War  Weapons  Control  Act)  and  the  2013  Außen-
wirtschaftsgesetz  (Foreign  Trade  and  Payments  Act),  in  combination  with  the 
2013 Außenwirtschaftsverordnung (Foreign Trade and Payments Ordinance).147  
The War Weapons Control Act requires a German Government licence for all 
aspects  of  weapons  of  war,  including  production,  acquisition,  licencing,  traf-
ficking  and  brokering.  It  includes  a  Kriegswaffenliste  (Weapons  of  War  List) 
containing 62 items.148 This list is also included in the Ausfuhrliste (Export List), 
which is drafted according to the munitions list of the Wassenaar Arrangement. 
Part  I  of  the  Export  List  details  weapons,  ammunition  and  other  defence 
materials  (section  A),  and  nationally  registered  dual-use  goods  (section  B).149 
These  nationally  registered  dual-use  goods  are  controlled  in  addition  to  those 
144 
French academics and ocials, Interviews with authors, Paris, Dec. 2013.
145 
Senior French arms company representative, Interview with authors, Paris, Dec. 2013.
146
German  Ministry  of  Economics  and  Technology  (BMWi),  ‘Bericht  der  Bundesregierung  über  ihre 
Exportpolitik  für  konventionelle  Rüstungsgüter  im  Jahre  2013:  Rüstungsexportbericht  2013’  [German 
National Arms Exports Report 2013], May 2014, p. 8. For non-ocial translations of German export control 
legislation  see  the  website  of  the  German  Oce  for  Economic  Affairs  and  Export  Control  (BAFA), 
<http://www.bafa.de/bafa/en/export_control/legislation/index.html>.  In  Dec.  2013  the  Ministry  of 
Economics and Technology was renamed the Ministry for Economic Affairs and Energy. 
147
Kriegswaenkontrollgesetz  [War  Weapons  Control Act], 22  Nov.  1990,  as  amended  on 11 Oct.  2002,  
<http://www.bafa.de/bafa/en/export_control/legislation/export_control_cwc_p_war_weapons_control_act.
pdf>; Außenwirtschaftsgesetz [Foreign Trade and Payments Act],  28  Apr. 1961, as amended on 6 June 2013, 
<http://www.bafa.de/bafa/en/export_control/legislation/export_control_awg_en.pdf>;  and  Außenwirt-
schaftsverordnung 
[Foreign 
Trade 
and 
Payments 
Ordinance], 
Aug. 
2013, 
<http://www.bafa.de/bafa/en/export_control/legislation/export_control_awv_en.pdf>. 
148
BMWi (note 146), p. 8. 
149
BAFA,  ‘Ausfuhrliste’  [Export  list],  [n.d.],  <http://www.ausfuhrkontrolle.info/ausfuhrkontrolle/de/ 
gueterlisten/ausfuhrliste/>. 
26   WESTERN ARMS EXPORTS TO CHINA
listed on the EU control list.150 While weapons of war require an export licence in 
line  with  both  the  War  Weapons  Control  Act  and  the  Foreign  Trade  and  Pay-
ments  Act, other  defence  materials  and  dual-use  goods  only  require  an  export 
licence according to the Foreign Trade and Payments Act.  
Export licences for weapons of war are issued or denied by the Federal Minis-
try for Economic Affairs and Energy (BMWi), while one of its sub-branches, the 
Federal Oce for Economic Affairs and Export Control (BAFA), is responsible for 
licences for the export and transfer of dual-use items and other armaments that 
are not included on the Weapons of War  List.151 BAFA receives advice from the 
BMWi, the German Foreign Oce and the intelligence services, and cooperates 
with customs through the German Ministry of Finance. All licences are assessed 
against  a set  of  legally non-binding  political  principles—including consideration 
of  German  ‘national  interests’,  internal  repression  in  the  recipient  country, 
regional  conflicts  and  stability,  and  terrorism—as  well  as  the  eight  criteria 
stipulated in the EU Common Position and, since April 2014, Articles 6 and 7 of 
the  Arms  Trade  Treaty  (ATT).152 Sensitive  applications  are  decided  on  by  the 
Bundessicherheitsrat (Federal Security Council), which is chaired by the German 
Chancellor.153  
Germany’s interpretation of the European Union arms embargo 
The German Government follows a strict interpretation of the EU arms embargo 
on  China  that  covers  all  items  contained  in  Part  I  of  the  Export  List—that  is, 
weapons, ammunition and other defence materials (e.g. telescopes  and military 
trucks).154 German ocials therefore see Germany as being at the restrictive end 
of the spectrum compared to other EU member states.155 Germany does not inter-
pret the EU arms embargo on China as being covered by the catch-all provision of 
the  EU  Dual-use  Regulation.156 However,  in  the  case  of  sensitive  exports  the 
government  would  use  the  instruments  stipulated  in  the  Foreign  Trade  and 
Payments  Act.157 This  includes  the  so-called  Einzeleingriff  (individual  inter-
vention  clause),  whereby  the  transfer  of  an  unlisted  item  can  in  principle  be 
refused  if  there  is  an  agreement  between  the  Economic,  Foreign  Affairs  and 
Finance Ministries.158  
During  the  2003–2005  debate  on  the  lifting  of  the  EU  arms  embargo  the 
German Chancellor, Gerhard Schröder, was one of the main proponents of lifting 
150
Council of the European Union (note 82), Article 4(2). 
151
BMWi (note 146), p. 9. 
152
BMWi (note 146), pp. 9–11, Appendix 1. 
153
The Federal Security Council is a committee of the German Cabinet consisting of the Chancellor, the 
Chief of the Chancellery and the ministers of Foreign Affairs, Interior, Finance, Justice, Defence, Economics 
and Technology, and Economic Cooperation and Development. BMWi (note 146), p. 9. 
154
BMWi and BAFA ocials, Interviews with authors, Berlin and Eschborn, 13–14 Feb. 2014. 
155
German Government ocials, Interviews with author, Beijing and Berlin, Sep. 2013 and Feb. 2014. 
156
BAFA,  ‘Übersicht  über  die  länderbezogenen  Embargos’  [Overview  of  country-specific  embargoes],  
17  Apr.  2014,  <http://www.ausfuhrkontrolle.info/ausfuhrkontrolle/de/embargos/uebersicht/uebersicht_ 
laender_bezogene_embargos.pdf>. 
157
BMWi ocial, Interview with author, Berlin, 13 Feb. 2014. 
158
Individual intervention orders expire  after six  months ‘unless  the restriction  or obligation  to act is 
imposed by an ordinance’. [Foreign Trade and Payments Act] (note 147), Article 6. 
EUROPEAN EXPORT CONTROLS ON TRANSFERS TO CHINA   27
it, calling  the  embargo a  ‘political-symbolic instrument’ that was both outdated 
and ‘expendable’.159 The Chancellor’s initiative was cautiously supported by some 
German industry  associations  and, in  private,  by  a  union  representing  workers 
from  the  shipbuilding  and  aerospace  industries.160 However,  other  industry 
representatives  were  concerned  about  the  potential  negative  impact  on  their 
business interests in the USA.161 Schröder’s stance was also opposed by the main 
opposition parties and by many members of his own governing coalition. Critics 
at  the  time  mostly  referred  to  China’s  threat  to  use  force  if  Taiwan  ocially 
declared independence, as well as to China’s poor human  rights  record.162 Since 
opposition  in  the  public  and  the  media  was  overwhelming,  US  pressure  only 
played a marginal role, unlike in other EU member states.  
Schröder’s successor, Angela Merkel, took a much more cautious approach and 
has not advocated lifting the embargo since coming to power in 2005. In Febru-
ary 2012 the coalition government of Christian Democrats and Liberals listed two 
conditions  for  lifting  the  embargo:  (a)  a  sustainable  easing  of  tensions  in  the 
Taiwan Strait,  including China giving up its  threat of force against Taiwan;  and 
(b) further improvements in China’s human rights record, including the release of 
persons  detained  during  the  1989  Tiananmen  Square  incident.163 These  con-
ditions  are  unlikely  to change  under  the  current  ‘grand  coalition’  between  the 
Christian  Democrats  and  the  Social  Democrats.  The  German  Government  has 
recently announced a more transparent and restrictive approach to German arms 
exports in general and some measures have already been implemented.164  
Germany’s application of national export controls to transfers to China 
German  ocials  believe  that  lifting  the  EU  arms  embargo  would  have  little 
impact  on  the  granting and denying of  licences  for exports of  defence  goods  to 
China  from  a  legal  perspective,  both  with  regard  to  quantity  and  quality  of 
exports. However, ocials assume that lifting the embargo might perhaps lead to 
an  increase  in  export  license applications for  certain dual-use  goods and tech-
159
German Chancellor, ‘Bundesregierung, Rede von Bundeskanzler Gerhard Schröder zur Auebung des 
EU-Waffenembargos gegenüber China vor dem Deutschen Bundestag am 14. April 2005 in Berlin’ [Speech by 
Chancellor Gerhard Schröder on the lifting of the EU arms embargo on China], Berlin, 14 Apr. 2005, <http:// 
www.bundesregierung.de/Content/DE/Bulletin/2001_2007/2005/04/2005-04-14-rede-von-bundeskanzler-
gerhard-schroeder-zur-auebung-des-eu-waffenembargos-gegenueber-chin.html>. 
160
German member of parliament, Interview with author, Berlin, 11 Feb. 2014; and Meyer-Wellmann, J., 
‘Waffen  für  China:  Hamburgs  SPD  gegen  Schröder  [Arms  for  China:  Hamburg’s  SPD  vs.  Schröder]’, 
Hamburger  Abendblatt,  7  Apr.  2005,  <http://www.abendblatt.de/hamburg/article735283/Waffen-fuer-
China-Hamburgs-SPD-gegen-Schroeder.html>. 
161
‘Keine  klare  Aussage  im China-Streit’  [No  clear  statements  on  China  dispute],  Handelsblatt,  4  Apr. 
2005,  <http://www.handelsblatt.com/politik/international/mitnahmeeffekt-durch-ende-des-waffenembar 
gos-keine-klare-aussage-im-china-streit/2490730.html>. 
162
Vestring, B., ‘Kanzler will sich dem Bundestag nicht beugen’ [Chancellor does not want to give in to 
Parliament],  Berliner  Zeitung,  31  Mar.  2005,  <http://www.berliner-zeitung.de/archiv/im-streit-um-das-
china-embargo-stellt-sich-schroeder-auch-gegen-die-regierungsfraktionen-kanzler-will-sich-dem-bundes 
tag-nicht-beugen,10810590,10271244.html>. 
163
German  Parliament,  ‘Antwort  der  Bundesregierung,  Zur  Sicherheitspolitischen  Lage  in  Ost-  und 
Südostasien’  [Reply  by  the  Federal  Government  on  the  security  situation  in  East  and  South  East  Asia], 
Drucksache 17/8561, 8 Feb. 2012,  <http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/085/1708561.pdf>. 
164
BMWi,  ‘Transparenz’  [Transparency],  [n.d.],  <http://www.bmwi.de/DE/Themen/Aussenwirtschaft/ 
Ruestungsexportkontrolle/transparenz.html>. 
28   WESTERN ARMS EXPORTS TO CHINA
nologies to China.165 There is also an impression on the German side that China 
has shifted its focus from calling for a lifting of the arms embargo and is instead 
focusing on acquiring German dual-use high-end technologies that could theoret-
ically  be  integrated  into  Chinese  systems.166 Technological  progress  in  China 
might also  affect future  licensing  decisions for  dual-use items  for which  China 
has developed its own production capabilities.167  
The  main  challenge  for  the  licencing  authorities  is  to  identify  so-called 
Mischempfänger  (mixed  recipients)  in  China  that  cater  to  both  civilian  and 
military  end-users  and  to  determine  whether  there  is  a  significant  risk  of  the 
goods or technology being diverted to the PLA. These risks are judged by BAFA 
and the  relevant  German Government  ministries according to  reports  from  the 
intelligence  services  and  embassies,  previous  experiences  with  the  recipient, 
previous export licence denials issued by other EU member states, evaluations by 
in-house technical experts and information provided by the German supplier and 
the Chinese recipient.168 Although the volume of licence rejections remains low, a 
BMWi  ocial  has  noted  a  growing  tendency  on  the  part  of  China  to  system-
atically request and collect information on these rejections, possibly  in  order to 
prepare a World Trade Organisation (WTO) complaint against  alleged ‘EU pro-
tectionism’ in the guise of the arms embargo.169  
German goods and  technologies that reportedly  ended up  in  Chinese weapon 
systems (including diesel engines and truck chassis—see below) are not covered 
by German or EU export control regulations or the arms embargo. The German 
licencing and customs authorities would only have  very  limited legal  powers to 
stop  such  transfers.170 An  alternative  that  has  been  used  in  the  past  is  for  the 
BMWi to approach a company and ‘discourage’ it from proceeding with a sensi-
tive export  by pointing to  potential reputational damage.  This  approach can  be 
especially dicult when other EU member states are already providing the same 
items to China.171 German ocials also refer to the possibility of adding the items 
in question to the respective control lists of the EU’s export-control mechanisms 
and the Wassenaar Arrangement. However, such a step would take a considerable 
amount of time and neither Germany nor other states seem to be willing to pre-
sent such a proposal in the foreseeable future.172  
What has Germany licenced and exported to China? 
Unlike  France  or  the  UK,  Germany  has  never  been  a  significant  provider  of 
weapon  systems to the PLA.  In a  2012  statement to the German Bundestag the 
German  Government  stated  that it  was  ‘not  aware  of  any  technology  transfers 
165
BAFA ocial, Interview with author, Eschborn, 14 Feb. 2014. 
166
BAFA ocial, Interview with author, Eschborn, 14 Feb. 2014.  
167
BMWi ocial, Interview with author, Berlin, 13 Feb. 2014. 
168
BAFA ocial, interview with author, Eschborn, 14 Feb. 2014.  
169
BMWi ocial, Interview with author, Berlin, 13 Feb. 2014. 
170
Since the legal requirements for individual interventions are very strict, the authorities rarely use this 
tool. BMWi ocial, Interview with author, Berlin, 13 Feb. 2014. 
171
BMWi ocial, Interview with author, Berlin, 13 Feb. 2014. 
172
BMWi ocial, Interview with author, Berlin, 13 Feb. 2014. 
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