P O L I C Y  P A P E R  S E R I E S
Forschungsinstitut 
zur Zukunft der Arbeit
Institute for the Study 
of Labor 
IZA Policy Paper No. 42
Raising Job Quality and Skills for American Workers: 
Creating More-Effective Education and
Workforce Development Systems in the States
Harry J. Holzer
May 2012
How to create a thumbnail of a pdf document - Draw thumbnail images for PDF in C#.net, ASP.NET, MVC, Ajax, WinForms, WPF
Support Thumbnail Generation with Various Options for Quick PDF Navigation
view pdf thumbnails; pdf thumbnail generator online
How to create a thumbnail of a pdf document - VB.NET PDF Thumbnail Create SDK: Draw thumbnail images for PDF in vb.net, ASP.NET, MVC, Ajax, WinForms, WPF
Support Thumbnail Generation with Various Options for Quick PDF Navigation
how to create a thumbnail of a pdf document; pdf files thumbnails
Raising Job Quality and Worker Skills in the US: 
Creating More Effective Education and 
Workforce Development Systems in States 
Harry J. Holzer 
Georgetown University, American Institutes for Research, 
Urban Institute and IZA 
Policy Paper No. 42 
May 2012
IZA 
P.O. Box 7240   
53072 Bonn   
Germany   
Phone: +49-228-3894-0  
Fax: +49-228-3894-180   
E-mail: iza@iza.org 
The IZA Policy Paper Series publishes work by IZA staff and network members with immediate 
relevance for policymakers. Any opinions and views on policy expressed are those of the author(s) 
and not necessarily those of IZA. 
The papers often represent preliminary work and are circulated to encourage discussion. Citation of 
such a paper should account for its provisional character. A revised version may be available directly 
from the corresponding author. 
How to C#: Generate Thumbnail for Word
Word to ODT. Convert PDF to Word. Document Builder. Document Pages Processing. Document Processing. Text Search. Insert Image. Thumbnail Create. Thumbnail Create.
create thumbnail from pdf c#; pdf thumbnail fix
How to C#: Generate Thumbnail for PowerPoint
Conversion. Convert PowerPoint to PDF. Convert PowerPoint PowerPoint Files. File: Split PowerPoint Document. PowerPoint. Text Search. Insert Image. Thumbnail Create
pdf thumbnails in; how to view pdf thumbnails in
IZA Policy Paper No. 42 
May 2012 
ABSTRACT 
Raising Job Quality and Worker Skills in the US: 
Creating More Effective Education and 
Workforce Development Systems in States
*
To improve the employment rates and earnings of Americans workers, we need to create 
more coherent and effective education and workforce development systems, focusing 
primarily (though not exclusively) on disadvantaged youth and adults, and with education and 
training more clearly targeted towards firms and sectors providing good-paying jobs. This 
paper proposes a new set of competitive grants from the federal government to states that 
would fund training partnerships between employers in key industries, education providers, 
workforce agencies and intermediaries at the state level, plus a range of other supports and 
services. The grants would especially reward the expansion of programs that appear 
successful when evaluated with randomized control trial techniques. The evidence suggests 
that these grants could generate benefits that are several times larger than their costs, and 
would therefore lead to higher earnings and lower unemployment rates among the 
disadvantaged. 
JEL Classification:  J2, J3, J6, J08 
Keywords: 
education, workforce development, jobs, skills, employment 
Corresponding author: 
Harry J. Holzer 
Georgetown Public Policy Institute 
401 Old North, Georgetown Univ. 
37 and O St. NW 
Washington, DC 20007 
USA 
E-mail: hjh4@georgetown.edu   
*
This paper was awarded the 2011 Policy Innovation Prize by the Hamilton Project at the Brookings 
Institution. The author thanks the entire staff of the Hamilton Project, especially Paige Shevlin and 
Greg Hutko, for helpful suggestions and assistance on this paper. He also thanks the participants at 
the Authors’ Conference (including Scott Cheney, Karen Elzey, Michael Greenstone, Lou Jacobson, 
Adam Looney, Chris Mullin, and Martin Simon) for very helpful comments. 
VB.NET Image: Program for Creating Thumbnail from Documents and
language. It empowers VB developers to create thumbnail from multiple document and image formats, such as PDF, TIFF, GIF, BMP, etc. It
generate thumbnail from pdf; enable pdf thumbnail preview
C# PDF Library SDK to view, edit, convert, process PDF file for C#
Tell C# users how to: create a new PDF file and load PDF from other file You may easily generate thumbnail image from PDF. C#.NET: Protect Your PDF Document.
pdf thumbnail; program to create thumbnail from pdf
I. Introduction 
In 2008 and 2009, the US economy shed over 8 million jobs; since then, only about 
2 million have been created. Most economists expect the labor market to continue to 
recover slowly from the Great Recession over the next several years. But, while we 
remain very concerned about the quantity of jobs that the US economy creates in the 
short term, we should also focus on the quality of these jobs – in terms of the pay and 
benefits they provide - and that means paying attention to the skills of workers who will 
fill them. 
Currently, our economy generates workers with too little education to prosper in the labor 
market, and with too few of the more specific skills often sought by employers in jobs 
that pay relatively well. Finding too few skills among potential workers, employers likely 
create fewer such good jobs than they otherwise might. In today’s more competitive 
product and labor markets, employers will only create such jobs if the productivity of 
their workers can potentially match their higher levels of compensation. But employers, 
doubtful about the productive potential of their workers, often choose to compete based 
only on low costs rather than better worker performance. 
Instead, we should make it easier for employers to create and fill good jobs with highly 
productive workers. To do so, we need to create and fund more coherent and effective 
education and workforce development systems. These systems should place their primary 
emphasis on providing more assistance to at-risk youth, both in school and out, and also 
to adult workers who are disadvantaged as well. Furthermore, these programs should take 
advantage of the latest evidence on effective training to maximize their impact.   
A new empirically-based consensus has developed from rigorous economic research that 
finds that education and training programs that are clearly targeted towards firms and 
sectors providing good-paying jobs tend to be successful in raising participant earnings. 
Studies using randomized control evaluation techniques, the gold standard of empirical 
evidence, have highlighted the importance of linking training programs with employer 
and labor market needs, and this evidence forms the foundation of my proposal.   
To raise the employment and productivity of American workers, I propose a new federal 
competitive grant program that funds evidence-supported training programs at the state 
level. At a cost of roughly $2B per year, the program would underwrite a range of efforts 
aimed at educating workers for jobs in good-paying firms and growing industries. Rather 
than reinventing the wheel, this program would build on the efforts already made to date 
in many states to integrate their education and workforce systems and to target them more 
effectively to key sectors on the demand side of the labor market (NGA Center for Best 
Practices, 2009). 
Grants would be awarded to partnerships between secondary and postsecondary 
institutions, employers from key industry sectors, workforce agencies and intermediaries. 
The grants would fund a range of evidence-based educational and training activities for 
currently low-income or less-educated workers. The grants could also fund support 
How to C#: Generate Thumbnail for Raster
VB.NET How-to, VB.NET PDF, VB.NET Word, VB.NET Excel, VB.NET And generating thumbnail for Raster Image is an easy work. How to Create Thumbnail for Raster in C#.
how to show pdf thumbnails in; no pdf thumbnails in
VB.NET PDF Library SDK to view, edit, convert, process PDF file
XDoc.PDF SDK allows users to perform PDF document security settings in In addition, you can easily create, modify, and delete PDF annotations PDF Thumbnail Edit.
generate pdf thumbnails; print pdf thumbnails
systems for students such as career counseling activities or child care while in training, 
and could also be used to provide technical assistance and/or tax credits to firms that 
create good-paying jobs and fill them through appropriate workforce strategies.  
These activities would not only help generate more effective education and workforce 
systems but encourage states to integrate these systems with their economic development 
activities. These funds would be used to leverage existing and potentially new private and 
public sources of funding, and it would encourage more efficient use of funds in a 
sustained manner over time. Evidence from rigorous evaluations suggests that such 
investment could potentially generate benefits several times as high as their costs. While 
the program is mostly designed to create better-skilled workers and more good-paying 
jobs over the longer term, it could also help reduce the nation’s currently high 
unemployment rate in the next few years as well.  
II. Research Evidence  
A. The Problem  
The growth in education levels among Americans in recent years has not been sufficient 
to keep with the growing demand for skills in the labor market, thus leading to earnings 
stagnation and growing inequality (e.g., Goldin and Katz, 2008). Gaps in educational 
attainment between Americans from higher- versus lower-income backgrounds are large 
and perhaps widening, as are the gaps in achievement between these groups (Bowen et 
al., 2004; Reardon, 2010). Too many Americans fail to finish high school, much less 
obtain a postsecondary credential of some kind (Heckman and Lafontaine, 2007; Autor, 
2010; Carnevale and Rose, 2011). Given the very high return to education in the U.S. 
labor market, the groups that lag behind in educational attainment – particularly the 
disadvantaged - suffer low earnings over their entire working lives (e.g., Blank et al., 
2007).  
But, in addition to the quality and skills of American workers, their earnings also depend 
importantly on the quality of their jobs, and of the “match” between their skills and those 
required in good-paying jobs. For any general skill level of workers, high-paying jobs are 
more likely to be found in some industry sectors than others, and some firms (often called 
“high-road employers” or those with “high performance work systems” in this literature) 
choose to pay more than others even within the same industry and local labor market.
1
Since labor markets (and the product markets they serve) are increasingly competitive, 
such firms must be able to offset their higher compensation levels with higher worker 
productivity; their human resource policies are thus designed to generate highly 
productive workers with lower turnover than those found in their lower-wage 
competitors.  
But firms might not choose to create a socially optimal number of high-quality jobs on 
their own, because of a variety of market failures. For one thing, many employers have 
very limited knowledge of different compensation and human resource options that might 
1
See Krueger and Summers (1987) and Abowd and Kramarz (1999), as well as Appelbaum et al. (2003).   
Create Thumbnail in Web Image Viewer | Online Tutorials
guides for AJAX Zero-Footprint Document Viewer You Wish; Annotate & Redact Documents or Images; Create Thumbnail; RasterEdge OCR Engine; PDF Reading; Encode & Decode
create pdf thumbnails; how to make a thumbnail of a pdf
How to C#: Set Image Thumbnail in C#.NET
VB.NET How-to, VB.NET PDF, VB.NET Word, VB.NET Excel How to C#: Set Image Thumbnail in C#.NET. With XImage.Raster SDK library, you can create an image viewer and
can't view pdf thumbnails; pdf thumbnail creator
generate highly productive workers who are well compensated (Appelbaum et al., 2003).  
Furthermore, the ability of employers to choose the “high road” might be very 
constrained by the quality of workers whom they perceive to be available for hiring, in 
terms of basic and occupational skills. And employers might be reluctant to invest their 
own resources in training workers for a variety of reasons.
2
When employers do, in fact, create good-paying jobs, the evidence suggests that the 
match between these jobs and the skills of workers filling them is growing more 
important. Drawing on longitudinal data on both workers and firms for a dozen states 
during the 1990s and 2000s, a recent book by Holzer et al. (2011) identifies a rising 
correlation between measures of worker and job quality over time (see Table 1). The 
fractions of the jobs in the top quintile of quality that are filled by workers in the top 
quintile of skills grew in this period, as did the fraction of lower-paying jobs (especially 
in the fourth quintile) filled by less-skilled workers.
34
Furthermore, the locus of the “good jobs” is changing, with many fewer available in 
manufacturing and more appearing in the professional and financial services, health care, 
construction, and even the high end of retail trade (see Table 2). And the decline in good 
job availability in manufacturing is concentrated among the least-skilled workers, whose 
employment there declined dramatically; in contrast, employment in manufacturing for 
workers in the highest skill quintiles declined only mildly.
5
Fortunately, the data show that good jobs are not disappearing in general. If anything, 
Holzer et al. show that the numbers of jobs in the highest quintile of quality were actually 
growing in this period. But most of the high-paying jobs require a strong set of basic 
cognitive and/or communication skills. And, while many do not require a four-year 
college diploma (outside of the professional and financial services), they generally 
require some kind of postsecondary training and certification. In health care, these 
positions often include a variety of nursing categories as well as technicians. In 
construction, they usually include the skilled crafts (electricians, plumbers, carpenters) 
which can be filled through apprenticeships or other training models. In manufacturing, 
they often include not only engineers but also machinists, precision welders and other 
highly-skilled workers (Holzer, 2010). Similarly, Figure 1 (from Carnevale et al. 2010) 
indicates a range of sectors and/or occupations where those with some college or an 
2
Firms are often reluctant to pay for general skills training, since workers might not stay with the firm 
providing such training
In addition,
wage rigidities, imperfect or asymmetric information about 
prospective workers, liquidity constraints and other market “failures” might make firms reluctant to make 
such investments as well (Becker, 1975; Acemoglu and Pischke, 1999).
3
Specifically, the percentages of top-quintile jobs filled by top-quintile workers rose from 63.6 to 67.7 
percent in just over a decade, while the percentages of second-quintile jobs filled by second-quintile 
workers rose from 34.1 to 38.6 percent. In contrast, the percentages of four-quintile jobs filled by workers 
in the bottom two quintiles of skills rose from 59.5 to 65.4 percent.  
4
Worker and job quality are measured by worker and firm “fixed effects” respectively, calculated from 
matched longitudinal data on workers and their employers. See Holzer et al. for more detail. 
5
Other data from Holzer et al. (Table 2.5 of their book) show that manufacturing employed 27.6 and 24.4 
percent of all workers in the top two quintiles of skills respectively in 1992, which declined to 24.8 and 
18.4 percent respectively by 2003. But for workers in the bottom two quintiles of skills, these percentages 
declined much more dramatically, from 17.7 and 10.1 percent to 8.3 and 4.0 percent respectively. 
associate’s degree enjoy relatively high earnings. These include managerial and 
professional jobs, those in the “STEM” fields (i.e., science, technology, engineering, and 
math), healthcare, sales and office support work, and even blue-collar fields. Elsewhere, 
Carnevale et al. show that significant percentages of workers with occupational licenses 
or certificates as well as those with associate’s degrees earn more than the median worker 
with a bachelor’s degree in key fields.                 
Despite the value of these skills, certain well-documented problems in our education and 
workforce systems mean that too-few workers make investments that would allow them 
to fill these good-paying jobs. For example, many students currently attend two-year or 
four-year institutions but achieve too little there to improve their labor market outcomes. 
Dropout rates are extremely high, especially in community college, where so many youth 
and adults – especially from minority or low-income communities – get stuck in remedial 
classes from which they never emerge and which are completely separated from the 
classes providing the relevant occupational training. As a result, most students there 
never earn even an occupational certificate, much less an associate’s degree. Data from 
the American Association of Community Colleges indicate that 12.4 million students 
attended community college in the fall of 2008, and about 7.4 million for credit; yet 
fewer than a million associate degrees or certificates were awarded the previous year. 
Bailey et al. (2005) also find that fewer than half of all community college students 
complete a degree or certificate after five years, and completion rates are lower among 
minorities and those with low incomes. 
In Germany and elsewhere in Europe, training that helps workers prepare for good labor 
market opportunities is delivered through high-quality career and technical education 
(CTE).  Such systems have not developed in the U.S. at least partly because of historical 
controversies here over “tracking” minority students away from college (Hoffman, 2011; 
Symonds et al, 2010). But, at its best, CTE would not deter students from attending 
postsecondary institutions, and might indeed be structured to better prepare and 
encourage more students to do so.  
Indeed, it is often not until after entering the labor market and becoming unemployed that 
many disadvantaged workers are provided their first valuable career guidance. Such 
guidance is provided quite cost-effectively to workers at over 3000 “One-Stop” offices 
around the country, funded through the Department of Labor’s Workforce Investment 
Act (WIA), in the form of “core” and “intensive” services plus very limited training 
(Besharov and Cottingham, 2011). In contrast, fairly little career guidance is provided to 
high school or community college students, especially based on local or state labor 
market data (Soares 2010). And our colleges and these workforce institutions are largely 
isolated from one another in many states, with little effective interaction on the ground. 
Local workforce boards, which disperse funds provided through the Workforce 
Investment Act (WIA), do not always effectively represent the best-paying employers 
with strong demand in growing industries, and are not always integrated with state and 
local economic development efforts.  
And, even when college students know that earnings and labor market demand are strong 
in certain fields (like nursing or health technology), they often find very limited 
instructional capacity in these areas in many colleges; perhaps this reflects a lack of 
incentives for institutions to meet labor market demand, because their per-student 
subsidies from state governments do not depend on degree or certificate completion rates 
or on what kinds of credentials they earn.
6
  
As a result, not only do too few workers obtain certificates and degrees, but those 
obtained are often not well-matched to labor market demand in key sectors. Under these 
circumstances, when employers create high-paying jobs at both the middle and high ends 
of the skill spectrum, they often seem to have some difficulty filling them with skilled 
workers. Indeed, the job vacancy rate has averaged 2.2-2.3 percent over the past year, 
which is relatively high given an unemployment rate of over 9 percent. And even in some 
sectors where vacancy rates are not high overall – such as manufacturing – the ratio of 
vacancies to new hires is striking, suggesting some difficulty that employers have filling 
vacant positions.
7
All of this suggests that programs designed to improve the skills and productivity of US 
workers, if they also work carefully with targeted employers and industries, could help 
fill vacant jobs that currently exist and perhaps encourage employers to create more such 
jobs over time. The programs should thus help reduce unemployment and job vacancies 
in the short term while also raising worker earnings in the longer term as well.    
B. Potential Solutions: Education and Training for Good Jobs 
One path to creating good jobs for disadvantaged workers involves raising their skills and 
productivity to make them more attractive to potential employers. A rigorous body of 
evidence suggests that certain education and training efforts can be cost-effective ways to 
address these issues, even when brought to substantial scale. While the overall evidence 
on the cost-effectiveness of job training for disadvantaged workers in WIA and elsewhere 
is at least modestly positive (Holzer, 2009; Heinrich et al., 2009; Heinrich and King, 
2010), there are some particularly strong examples that demonstrate the effectiveness of 
education and training that target good-paying jobs on the demand side of the labor 
market and is coordinated with employers there. The best studies have demonstrated 
results on these programs using experimental methods from randomized control trials 
(RCT), though some fairly persuasive nonexperimental evidence exists as well. RCT 
studies are important because they allow researchers to compare the labor market 
6
For evidence on the high variance in rewards to community college degrees and certificates for youth and 
dislocated adults workers see Jacobson and Mokher (2009) and Jacobson et al. (2003) respectively.  
7
In manufacturing, a job vacancy rate of 1.2 percent and a new hires rate of 1.4 percent in the most recent 
JOLTS data from the Bureau of Labor Statistics (April 2011) implies an existing job vacancy for almost 
each new hire, which constitutes a much higher ratio of vacancies to hires than exists in any other broad 
industry group in these data. Elsby et al. (2010) show evidence that the job vacancy rate associated with a 
given unemployment rates in the U.S., known as the “Beveridge Curve,” has shifted out over the past 
several years. Uchitelle (2009) and Fletcher (2011) provide journalistic evidence of small employers who 
have had difficulty finding skilled workers, even at the trough of the recent downturn.        
outcomes of those who receive training to the outcomes of those who do not to 
demonstrate the benefits and costs of each intervention.   
The most important recent study is the Sectoral Employment Impact Study (SEIS) of 
three major programs in Boston, New York and Wisconsin, conducted by PPV (Maguire 
et al., 2010). The evaluation used random assignment methods to test for program 
impacts on workers’ subsequent earnings, and it found large impacts on earnings in all 
three programs in the second full year after random assignment, generated by 3-6 months 
per worker of well-targeted training. Net impacts on earnings were about $4000 per 
participants over the 24-month period after random assignment but about $4500 in the 
second year, once training was completed. Direct costs of the program were estimated to 
be about $6000 per worker.
8
Assuming the large earnings gains persist into the third 
year, the program is clearly cost-effective.  
The study’s authors have attributed the programs’ success to the close relationships 
between employers, training providers (which are sometimes but not always community 
colleges) and the intermediaries who coordinate their efforts. Improved earnings were the 
results both of higher employment rates and higher wages for this population. Since the 
three programs evaluated are moderately large, the evaluation demonstrates that effective 
programs can potentially be brought to scale.  
Impacts of similar magnitudes have been estimated recently in a random assignment 
study of Year Up, a sectoral training program for out-of-school youth. The program 
trained 18-24 year olds from low-income urban neighborhoods for jobs in the IT sector in 
New England, New York and elsewhere The year after the program took place, the 
treatment group reported earnings that were on average $3461 more (30% higher) than 
the control group due to higher hourly wages (Roder and Elliott, 2011).  
Several other efforts that provide occupational training plus work experience to students 
in key sectors have generated impressive estimated impacts in evaluation studies as well. 
Regarding CTE in high school, a random assignment evaluation of the Career Academies  
have shown large impacts on the earnings of young men, especially those deemed at risk 
of dropping out of school, even eight years after random assignment.
9
The academies 
focus on particular sectors of the economy, and combine high-quality general academic 
instruction with a more occupational kind, and provide critical work experience in those 
sectors to students. And, quite importantly, the academies did not “track” students away 
from postsecondary education, as the postsecondary enrollment rates of these students 
were no lower than those of students in the control group.  
Thus, we now have rigorous experimental evidence on highly cost-effective programs for 
in-school youth, out-of-school youth, and disadvantaged adults, all of which provide 
education or training that closely target good-paying employers or economic sectors and 
8
This information was provided to me by Sheila Maguire, lead investigator on the SEIS study, in a private 
communication.   
9
See Kemple (2008). Impacts for young men after eight years were still nearly $2000 per year for each 
participant. 
where outreach to and active engagement of employers is a major part of the training 
process. This evidence supports nonexperimental evidence on effective training programs 
that suggests, for instance, that apprenticeships have also generated large impacts on 
earnings in some evaluation studies, as have various state-level programs providing 
incumbent worker training (Hollenbeck, 2008; Lerman, 2010).  
It is important to note that all of these relatively successful programs have been in 
operation for many years, and have developed strong curricula and links to the business 
community that might not be easily replicated in a short time period. Furthermore, they 
focus on disadvantaged workers with strong enough basic skills and education credentials 
to successfully handle moderately technical training. I believe these successes can be 
replicated in other settings over time, but only with appropriate screening of candidates 
and careful development of their occupational training curricula and ties to employers.  
A few other education or employment programs in community colleges low-income 
neighborhoods that have undergone evaluation (with varying degrees of rigor) also 
deserve some mention. The strongest evidence, based on RCT research designs, shows 
positive effects on educational outcomes from the Opening Doors community college 
interventions, which include merit-based financial aid, the structuring of “learning 
communities” of students, and certain kinds of mandatory counseling on educational 
outcomes as well (Richburg-Hayes 2008). Nonexperimental evidence from a program in 
the state of Washington that integrates developmental (or remedial) education with 
occupational training, known as the Integrated Basic Education and Skills Training (I-
BEST), shows positive effects on educational outcomes in a study of community colleges 
(Jenkins et al 2009). And the Youth Opportunities (YO) program at the U.S. Department 
of Labor, which provided grants to 36 low-income communities to develop and 
coordinate local educational and employment services for youth, generates some positive 
impacts as well on both educational and employment outcomes in these sites (Decision 
Information Resources 2008). Thus, the potential to improve educational outcomes at 
community colleges and to build systemic efforts to provide employment services have 
been demonstrated in a range of studies. 
III.  The Proposal: Competitive Grants to Foster Education and Workforce Systems 
and Activities               
Given the strong recent evidence on the efficacy of job training for disadvantaged 
populations that carefully involves employers and considers labor demand, there is 
clearly some strong potential to raise the skills of workers. Doing so would allow some 
currently low-skilled workers to fill existing jobs and could also help create new 
employment opportunities if employers respond to a more productive set of workers by 
creating more good-paying jobs for them.   
The goal of this proposal is to encourage the creation of more effective education and 
workforce systems that include evidence-based training models and are more responsive 
to employers who create good jobs. Given current and future budget constraints, any new 
public expenditure should mostly be designed to improve the efficiency of resources 
Documents you may be interested
Documents you may be interested