In an absolutist regime, some elites can wield power to set
up economic institutions  they  prefer.  Would  they  be
interested in changing political institutions to make them
more pluralistic? In general not, since this would only dilute
their political  power, making  it  more  difficult,  maybe
impossible, for them to structure economic institutions to
further their own interests. Here again we see a ready
source of conflict. The people who suffer from the extractive
economic institutions cannot hope for absolutist rulers to
voluntarily change  political institutions  and  redistribute
power in society. The only way to change these political
institutions is to force the elite to create more pluralistic
institutions.
In the same way that there is no reason why political
institutions should automatically become pluralistic, there is
no natural tendency toward political centralization. There
would certainly be incentives to create more centralized
state institutions in any society, particularly in those with no
such centralization whatsoever. For example, in Somalia, if
one clan created a centralized state capable of imposing
order on the country, this could lead to economic benefits
and make this clan richer. What stops this? The main
barrier to political centralization is again a form of fear from
change:  any  clan,  group,  or  politician  attempting  to
centralize power in the state will also be centralizing power
in their own hands, and this is likely to meet the ire of other
clans, groups, and individuals, who would be the political
losers of  this process.  Lack of political centralization
means not only lack of law and order in much of a territory
but also there being many actors with sufficient powers to
block or disrupt things, and the fear of their opposition and
violent reaction will often deter many would-be centralizers.
Political centralization is likely only when one group of
people is sufficiently more powerful than others to build a
state. In Somalia, power is evenly balanced, and no one
clan can impose its will on any other. Therefore, the lack of
political centralization persists.
T
HE
L
ONG
A
GONY OF THE
C
ONGO
There are few better, or more depressing, examples of the
forces that explain the logic of why economic prosperity is
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so persistently rare under extractive institutions or that
illustrate the synergy between extractive economic and
political institutions than the Congo. Portuguese and Dutch
visitors to Kongo in the fifteenth and sixteenth centuries
remarked on the “miserable poverty” there. Technology was
rudimentary by European standards, with the Kongolese
having neither writing, the wheel, nor the plow. The reason
for this poverty, and the reluctance of Kongolese farmers to
adopt better technologies when they learned of them, is
clear from existing historical accounts. It was due to the
extractive nature of the country’s economic institutions.
As we have seen, the Kingdom of Kongo was governed
by the king in Mbanza, subsequently São Salvador. Areas
away from the capital were ruled by an elite who played the
roles of governors of different parts of the kingdom. The
wealth of this elite was based on slave plantations around
São Salvador and the extraction of taxes from the rest of
the country. Slavery was central to the economy, used by
the elite to supply their own plantations and by Europeans
on the coast. Taxes were arbitrary; one tax was even
collected every time the king’s beret fell off. To become
more prosperous, the Kongolese people would have had to
save and invest—for example, by buying plows. But it would
not have been worthwhile, since any extra output that they
produced using better technology would have been subject
to expropriation by the king and his elite. Instead of
investing to increase their productivity and selling their
products in markets, the Kongolese moved their villages
away from the market; they were trying to be as far away
from  the roads  as possible, in order  to reduce  the
incidence of plunder and to escape the reach of slave
traders.
The poverty of the Kongo was therefore the result of
extractive economic institutions that blocked all the engines
of prosperity or even made them work in reverse. The
Kongo’s government provided very few public services to
its citizens, not even basic ones, such as secure property
rights or law and order. On the contrary, the government
was itself the biggest threat to its subjects’ property and
human rights. The institution of slavery meant that the most
fundamental market of all, an inclusive labor market where
people can choose their occupation or jobs in ways that are
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so crucial for a  prosperous economy,  did not exist.
Moreover, long-distance trade and mercantile activities
were controlled by the king and were open only to those
associated with him. Though the elite quickly became
literate after the Portuguese introduced writing, the king
made no attempt to spread literacy to the great mass of the
population.
Nevertheless,  though  “miserable  poverty”  was
widespread, the Kongolese extractive institutions had their
own impeccable logic: they made a few people, those with
political power, very rich. In the sixteenth century, the king of
Kongo and the aristocracy were able to import European
luxury goods and were surrounded by servants and slaves.
The roots of the economic institutions of Kongolese
society flowed from the distribution of political power in
society and thus from the nature of political institutions.
There was nothing to stop the king from taking people’s
possessions or bodies, other than the threat of revolt.
Though this threat was real, it was not enough to make
people or their wealth secure. The political institutions of
Kongo were truly absolutist, making the king and the elite
subject to essentially no constraints, and it gave no say to
the citizens in the way their society was organized.
Of course, it is not difficult to see that the political
institutions of Kongo contrast sharply with inclusive political
institutions  where  power  is  constrained  and  broadly
distributed. The absolutist institutions of Kongo were kept
in place by the army. The king had a standing army of five
thousand troops in the mid-seventeenth century, with a core
of five hundred musketeers—a formidable force for its time.
Why the king and the aristocracy so eagerly adopted
European firearms is thus easy to understand.
There was no chance of sustained economic growth
under this set of economic institutions and even incentives
for  generating  temporary  growth  were  highly  limited.
Reforming economic  institutions  to improve  individual
property rights would have made the Kongolese society at
large more prosperous. But it is unlikely that the elite would
have benefited from this wider prosperity. First, such
reforms would have made the elite economic losers, by
undermining the wealth that the slave trade and slave
plantations brought them. Second, such reforms would
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have been possible only if the political power of the king
and the elite were curtailed. For instance, if the king
continued to command his five hundred musketeers, who
would have believed an announcement that slavery had
been abolished? What would have stopped the king from
changing his mind later on? The only real guarantee would
have been a change in political institutions so that citizens
gained some countervailing political power, giving them
some say over taxation or what the musketeers did. But in
this case it is dubious that sustaining the consumption and
lifestyle of the king and the elite would have been high on
their list of priorities. In this scenario, changes that would
have created better economic institutions in society would
have made the king and aristocracy political as well as
economic losers.
The interaction of economic and political institutions five
hundred years ago is still relevant for understanding why the
modern state of Congo is still miserably poor today. The
advent of European rule in this area, and deeper into the
basin of the River Congo at the time of the “scramble for
Africa” in the late nineteenth century, led to an insecurity of
human and property rights even more egregious than that
which characterized the precolonial Kongo. In addition, it
reproduced the pattern of extractive institutions and political
absolutism that empowered and enriched a few at the
expense of the masses, though the few now were Belgian
colonialists, most notably King Leopold II.
When Congo became independent in 1960, the same
pattern  of  economic  institutions,  incentives,  and
performance  reproduced  itself.  These  Congolese
extractive economic institutions were again supported by
highly extractive political institutions. The situation was
worsened because European colonialism created a polity,
Congo, made up of many different precolonial states and
societies that the national state, run from Kinshasa, had
little control over. Though President Mobutu used the state
to enrich himself and his cronies—for example, through the
Zairianization program of 1973, which involved the mass
expropriation of foreign economic interests—he presided
over a noncentralized state with little authority over much of
the country, and had to appeal to foreign assistance to stop
the provinces of Katanga and Kasai from seceding in the
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1960s. This lack of political centralization, almost to the
point of total collapse of the state, is a feature that Congo
shares with much of sub-Saharan Africa.
The modern Democratic Republic of Congo remains
poor because its citizens still lack the economic institutions
that create the basic  incentives that make a society
prosperous. It is not geography, culture, or the ignorance of
its citizens or politicians that keep the Congo poor, but its
extractive economic institutions. These are still in place
after all these centuries because political power continues
to be narrowly concentrated in the hands of an elite who
have little incentive to enforce secure property rights for the
people, to provide the basic public services that would
improve the quality of life, or to encourage economic
progress. Rather, their interests are to extract income and
sustain their power. They have not used this power to build
a centralized state, for to do so would create the same
problems  of  opposition  and  political  challenges  that
promoting economic growth would. Moreover, as in much
of the rest of sub-Saharan Africa, infighting triggered by
rival  groups  attempting  to  take  control  of  extractive
institutions destroyed any tendency for state centralization
that might have existed.
The history of the Kingdom of Kongo, and the more
recent history of the Congo, vividly illustrates how political
institutions determine economic institutions and, through
these, the economic incentives and the scope for economic
growth. It also illustrates the symbiotic relationship between
political  absolutism  and  economic  institutions  that
empower and enrich a few at the expense of many.
G
ROWTH
U
NDER
E
XTRACTIVE
P
OLITICAL
I
NSTITUTIONS
Congo today is an extreme example, with lawlessness and
highly insecure property rights. However, in most cases
such extremism would not serve the interest of the elite,
since it would destroy all economic incentives and generate
few resources to be extracted. The central thesis of this
book  is  that  economic  growth  and  prosperity  are
associated  with  inclusive  economic  and  political
institutions, while extractive institutions typically lead to
stagnation and poverty.  But this implies  neither  that
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extractive institutions can never generate growth nor that all
extractive institutions are created equal.
There are two distinct but complementary ways in which
growth under extractive political institutions can emerge.
First, even if economic institutions are extractive, growth is
possible when elites can directly allocate resources to high-
productivity  activities  that  they  themselves  control.  A
prominent example of this type of growth under extractive
institutions  was  the  Caribbean  Islands  between  the
sixteenth and eighteenth centuries. Most people were
slaves, working under gruesome conditions in plantations,
living barely above subsistence level. Many died from
malnutrition and exhaustion. In Barbados, Cuba, Haiti, and
Jamaica in the seventeenth and eighteenth centuries, a
small minority, the planter elite, controlled all political power
and owned all the assets, including all the slaves. While the
majority had no rights, the planter elite’s property and
assets  were  well  protected.  Despite  the  extractive
economic institutions that savagely exploited the majority of
the population, these islands were among the richest
places in the world, because they could produce sugar and
sell it in world markets. The economy of the islands
stagnated only when there was a need to shift to new
economic activities, which threatened both the incomes
and the political power of the planter elite.
Another  example  is  the  economic  growth  and
industrialization of the Soviet Union from the first Five-Year
Plan in 1928 until the 1970s. Political and economic
institutions were highly extractive, and markets were heavily
constrained. Nevertheless, the Soviet Union was able to
achieve rapid economic growth because it could use the
power of the state to move resources from agriculture,
where they were very inefficiently used, into industry.
The second type of growth under extractive political
institutions  arises  when  the  institutions  permit  the
development of somewhat, even if not completely, inclusive
economic  institutions.  Many  societies  with  extractive
political institutions will shy away from inclusive economic
institutions because of fear of creative destruction. But the
degree to which the elite manage to monopolize power
varies across societies. In some, the position of the elite
could be sufficiently secure that they may permit some
moves toward inclusive economic institutions when they are
fairly certain that this will not threaten their political power.
Alternatively, the historical situation could be such as to
endow an extractive political regime with rather inclusive
economic institutions, which they decide not to block.
These provide the second way in which growth can take
place under extractive political institutions.
The rapid industrialization of South Korea under General
Park is an example. Park came to power via a military
coup in 1961, but he did so in a society heavily supported
by the United States and with an economy where economic
institutions  were  essentially  inclusive.  Though  Park’s
regime was authoritarian, it felt secure enough to promote
economic growth, and in fact did so very actively—perhaps
partly because the regime was not directly supported by
extractive economic institutions. Differently from the Soviet
Union and most other cases of growth under extractive
institutions,  South  Korea  transitioned  from  extractive
political institutions toward inclusive political institutions in
the  1980s. This  successful  transition was due to a
confluence of factors.
By the 1970s, economic institutions in South Korea had
become sufficiently inclusive that they reduced one of the
strong rationales for extractive political institutions—the
economic elite had little to gain from their own or the
military’s dominance of politics. The relative equality of
income in South Korea also meant that the elite had less to
fear from pluralism and democracy. The key influence of the
United States, particularly given the threat from North
Korea, also meant that the strong democracy movement
that challenged  the military dictatorship could  not be
repressed for long. Though General Park’s assassination
in 1979 was followed by another military coup, led by Chun
Doo-hwan,  Chun’s  chosen  successor,  Roh  Tae-woo,
initiated a process of political reforms that led to the
consolidation of a pluralistic democracy after 1992. Of
course, no transition of this sort took place in the Soviet
Union. In consequence, Soviet growth ran out of steam, and
the economy began to collapse in the 1980s and then
totally fell apart in the 1990s.
Chinese  economic  growth  today  also  has  several
commonalities with both the Soviet and South Korean
experiences. While the early stages of Chinese growth
were spearheaded  by radical market reforms  in  the
agricultural sector, reforms in the industrial sector have
been  more  muted.  Even  today,  the  state  and  the
Communist Party play a central role in deciding which
sectors and which companies will receive additional capital
and will expand—in the process, making and breaking
fortunes. As in the Soviet Union in its heyday, China is
growing rapidly, but this is still growth under extractive
institutions, under the control of the state, with little sign of a
transition to inclusive political institutions. The fact that
Chinese  economic  institutions  are  still  far  from  fully
inclusive also suggests that a South Korean–style transition
is less likely, though of course not impossible.
It is worth noting that political centralization is key to both
ways in which growth under extractive political institutions
can occur. Without some degree of political centralization,
the planter elite in Barbados, Cuba, Haiti, and Jamaica
would not have been able to keep law and order and
defend their own assets and property. Without significant
political centralization and a firm grip on political power,
neither the South Korean military elites nor the Chinese
Communist  Party  would  have  felt  secure  enough  to
manufacture significant economic reforms and still manage
to cling to power. And without such centralization, the state
in the Soviet Union or China could not have been able to
coordinate economic activity to channel resources toward
high productivity areas. A major dividing line between
extractive political institutions is therefore their degree of
political centralization. Those without it, such as many in
sub-Saharan Africa, will find it difficult to achieve even
limited growth.
Even though extractive institutions can generate some
growth, they will usually not generate sustained economic
growth, and  certainly  not  the  type of  growth that  is
accompanied by creative destruction. When both political
and economic institutions are extractive, the incentives will
not be there for creative destruction and technological
change. For a while the state may be able to create rapid
economic growth by allocating resources and people by
fiat, but this process is intrinsically limited. When the limits
are hit, growth stops, as it did in the Soviet Union in the
1970s. Even when the Soviets achieved rapid economic
growth, there was little technological change in most of the
economy, though by pouring massive resources into the
military they were able to develop military technologies and
even pull ahead of the United States in the space and
nuclear race for a short while. But this growth without
creative destruction and without broad-based technological
innovation was not sustainable and came to an abrupt end.
In addition, the arrangements that support economic
growth  under extractive political institutions are, by their
nature,  fragile—they  can  collapse  or  can  be  easily
destroyed by the infighting that the extractive institutions
themselves  generate.  In  fact,  extractive  political  and
economic  institutions  create  a  general  tendency  for
infighting, because they lead to the concentration of wealth
and power in the hands of a narrow elite. If another group
can overwhelm and outmaneuver this elite and take control
of the state, they will be the ones enjoying this wealth and
power. Consequently, as our discussion of the collapse of
the later Roman Empire and the Maya cities will illustrate
(this page
and this page
), fighting to control the all-powerful
state is always latent, and it will periodically intensify and
bring the undoing of these regimes, as it turns into civil war
and sometimes into total breakdown and collapse of the
state. One implication of this is that even if a society under
extractive institutions initially achieves some degree of
state centralization, it will not last. In fact, the infighting to
take control of extractive institutions often leads to civil wars
and  widespread  lawlessness,  enshrining  a  persistent
absence of state centralization as in many nations in sub-
Saharan Africa and some in Latin America and South Asia.
Finally, when growth comes under extractive political
institutions but where economic institutions have inclusive
aspects, as they did in South Korea, there is always the
danger that economic institutions become more extractive
and growth stops. Those controlling political power will
eventually find it more beneficial to use their power to limit
competition, to increase their share of the pie, or even to
steal and loot from others rather than support economic
progress. The distribution and ability to exercise power will
ultimately undermine the very foundations of economic
prosperity, unless political institutions are transformed from
extractive to inclusive.
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