Kodak, and International Harvester. Historically the United
States, at least the northern and midwestern United States,
had relatively competitive markets and had been more
egalitarian than other parts of the country, particularly the
South. But during this period, competition gave way to
monopoly, and wealth inequality rapidly increased.
The pluralistic U.S. political system already empowered
a broad segment of society that could stand up against
such encroachments. Those who were the victims of the
monopolistic practices of the Robber Barons, or who
objected  to  their  unscrupulous  domination  of  their
industries, began to organize against them. They formed
the  Populist  and  then  subsequently  the  Progressive
The Populist movement emerged out of a long-running
agrarian crisis, which afflicted the Midwest from the late
1860s onward. The National Grange of the Order of
Patrons of  Husbandry,  known as the Grangers, was
founded in 1867 and began to mobilize farmers against
unfair and discriminatory business practices. In 1873 and
1874, the Grangers won control of eleven midwestern state
legislatures,  and  rural  discontent  culminated  in  the
formation of the People’s Party in 1892, which got 8.5
percent of the popular  vote  in the 1892 presidential
election. In the next two elections, the Populists fell in
behind the two unsuccessful Democratic campaigns by
William Jennings Bryan, who made many of their issues his
own. Grass-roots opposition to the spread of the trusts had
now organized  to try to counteract the influence  that
Rockefeller and other Robber Barons were exerting over
national politics.
These political movements slowly began to have an
impact  on political  attitudes  and  then  on  legislation,
particularly concerning the role of the state in the regulation
of monopoly. The first important piece of legislation was the
Interstate Commerce Act of 1887, which created the
Interstate  Commerce  Commission  and  initiated  the
development of the federal regulation of industry. This was
quickly followed by the Sherman Antitrust Act of 1890. The
Sherman Act, which is still a major part of U.S. antitrust
regulation, would become the basis for attacks on the
Robber Barons’ trusts. Major action against the trusts came
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after the election of presidents committed to reform and to
limiting  the  power  of  the  Robber  Barons:  Theodore
Roosevelt, 1901–1909; William Taft, 1909–1913; and
Woodrow Wilson, 1913–1921.
A key political force behind antitrust and the move to
impose federal regulation of industry was again the farm
vote. Early attempts by individual states in the 1870s to
regulate  railroads  came  from  farmers’  organizations.
Indeed, nearly all the fifty-nine petitions that concerned
trusts sent to Congress prior to the enactment of the
Sherman Act came from farming states and emanated
from organizations such as the Farmers’ Union, Farmers’
Alliance, Farmers’ Mutual Benefit Association, and Patrons
of Animal Husbandry. Farmers found a collective interest in
opposing the monopolistic practices of industry.
From the ashes of the Populists, who seriously declined
after throwing their weight behind the Democrats, came the
Progressives,  a  heterogeneous  reform  movement
concerned with many of the same issues. The Progressive
movement initially  gelled around the figure  of  Teddy
Roosevelt, who was William McKinley’s vice president and
who  assumed  the  presidency  following  McKinley’s
assassination in 1901. Prior to his rise to national office,
Roosevelt had been an uncompromising governor of New
York and had worked hard to eliminate political corruption
and “machine politics.” In his first address to Congress,
Roosevelt turned his attention to the trusts. He argued that
the prosperity of the United States was based on market
economy and the ingenuity of businessmen, but at the
same time,
there  are  real  and  grave  evils  …  and
a … widespread conviction in the minds of
the  American  people  that  the  great
corporations known as trusts are in certain of
their features and tendencies hurtful to the
general welfare. This springs from no spirit of
envy or un-charitableness, nor lack of pride in
the great industrial achievements that have
placed this country at the head of the nations
struggling for commercial supremacy. It does
not rest upon a lack of intelligent appreciation
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of the necessity of meeting changing and
changed  conditions  of  trade  with  new
methods, nor upon ignorance of the fact that
combination  of  capital  in  the  effort  to
accomplish great things is necessary when
the world’s progress demands that great
things be done. It is based upon sincere
concentration should be, not prohibited, but
supervised  and  within  reasonable  limits
controlled; and in my judgment this conviction
is right.
He continued: “It should be as much the aim of those who
seek for social betterment to rid the business world of
crimes of cunning as to rid the entire body politic of crimes
of violence.” His conclusion was that
in the interest of the whole people, the nation
should, without interfering with the power of
the states in the matter itself, also assume
power of supervision and regulation over all
corporations doing an interstate business.
This is especially true where the corporation
derives a portion of its wealth  from the
existence of some monopolistic element or
tendency in its business.
Roosevelt proposed that Congress establish a federal
agency with power to investigate the affairs of the great
corporations  and  that,  if  necessary,  a  constitutional
amendment could be used to create such an agency. By
1902 Roosevelt had used the Sherman Act to break up the
Northern Securities Company, affecting the interests of J.P.
Morgan, and subsequent suits had been brought against
Du  Pont,  the American Tobacco Company,  and  the
Standard  Oil  Company.  Roosevelt  strengthened  the
Interstate Commerce Act with the Hepburn Act of 1906,
which increased the powers of the Interstate Commerce
Commission, particularly allowing it to inspect the financial
accounts of railways and extending its authority into new
spheres. Roosevelt’s successor, William Taft, prosecuted
trusts even more assiduously, the high point of this being
the breakup of the Standard Oil Company in 1911. Taft
also  promoted  other  important  reforms,  such  as  the
introduction of a federal income tax, which came with the
ratification of the Sixteenth Amendment in 1913.
The apogee of Progressive reforms came with the
election of Woodrow Wilson in 1912. Wilson noted in his
1913  book, The New Freedom, “If monopoly persists,
monopoly will always sit at the helm of government. I do not
expect to see monopoly restrain itself. If there are men in
this country big enough to own the government of the United
States, they are going to own it.”
Wilson worked to pass the Clayton Antitrust Act in 1914,
strengthening the Sherman Act, and he created the Federal
Trade Commission, which enforced the Clayton Act. In
addition, under the impetus of the investigation of the Pujo
Committee, led by Louisiana congressman Arsene Pujo,
into the “money trust,” the spread of monopoly into the
financial industry, Wilson moved to increase regulation of
the financial sector.  In 1913 he created the Federal
Reserve  Board,  which  would  regulate  monopolistic
activities in the financial sector.
The rise of Robber Barons and their monopoly trusts in
the  late  nineteenth  and  early  twentieth  centuries
underscores that, as we already emphasized in chapter 3
the presence of markets is not by itself a guarantee of
inclusive institutions. Markets can be dominated by a few
firms, charging exorbitant prices and blocking the entry of
more efficient rivals and new technologies. Markets, left to
their own devices, can cease to be inclusive, becoming
increasingly dominated by the economically and politically
powerful. Inclusive economic institutions require not just
markets, but inclusive markets that create a level playing
field and economic opportunities for the majority of the
people. Widespread monopoly, backed by the political
power of the elite, contradicts this. But the reaction to the
monopoly  trusts  also  illustrates that  when  political
institutions are inclusive, they create a countervailing force
against movements away from inclusive markets. This is
the virtuous circle in action. Inclusive economic institutions
provide  foundations  upon  which  inclusive  political
institutions can flourish, while inclusive political institutions
restrict  deviations  away  from  inclusive  economic
institutions. Trust busting in the United States, in contrast to
what we have seen in Mexico (this page
this page
illustrates this facet of the virtuous circle. While there is no
political body in Mexico restricting Carlos Slim’s monopoly,
the Sherman and Clayton Acts have been used repeatedly
in the United States over the past century to restrict trusts,
monopolies, and cartels, and to ensure that markets remain
The U.S. experience in the first half of the twentieth
century also emphasizes the important role of free media in
empowering broad segments of society and thus in the
virtuous  circle.  In  1906  Roosevelt  coined  the  term
muckraker, based on a literary character, the man with the
muckrake in Bunyan’s Pilgrim’s Progress, to describe what
he regarded as intrusive journalism. The term stuck and
came to symbolize journalists who were intrusively, but also
effectively, exposing the excesses of Robber Barons as
well as corruption in local and federal politics. Perhaps the
most famous muckraker was Ida Tarbell, whose 1904
book, History of the Standard Oil Company, played a key
role in moving public opinion against Rockefeller and his
business interests, culminating in the breakup of Standard
Oil in 1911. Another key muckraker was lawyer and author
Louis Brandeis, who would later be named Supreme Court
justice by President Wilson. Brandeis outlined a series of
financial scandals in his book Other People’s Money and
How Bankers Use It, and was highly influential on the Pujo
Committee. The newspaper magnate William Randolph
Hearst  also  played a salient  role as muckraker. His
serialization in his magazine The Cosmopolitan in 1906 of
articles by David Graham Phillips, called “The Treason of
the Senate,” galvanized the campaign to introduce direct
elections for the Senate, another key Progressive reform
that happened with the enactment of the Seventeenth
Amendment to the U.S. constitution in 1913.
The  muckrakers  played  a  major  role  in  inducing
politicians to take action against the trusts. The Robber
Barons hated the muckrakers, but the political institutions of
the United States made it impossible for them to stamp out
and silence them. Inclusive political institutions allow a free
media to flourish, and a free media, in turn, makes it more
likely that threats against inclusive economic and political
institutions will be widely known and resisted. In contrast,
such freedom  is  impossible  under  extractive political
institutions, under absolutism, or under dictatorships, which
helps extractive regimes to prevent serious opposition from
forming in the first place. The information that the free
media provided was clearly key during the first half of the
twentieth  century  in  the  United  States.  Without  this
information, the U.S. public would not have known the true
extent of the power and abuses of the Robber Barons and
would not have mobilized against their trusts.
Franklin D. Roosevelt, the Democratic Party candidate and
cousin of Teddy Roosevelt, was elected president in 1932
in the midst of the Great Depression. He came to power
with a popular mandate to implement an ambitious set of
policies for combating the Great Depression. At the time of
his inauguration in early 1933, one-quarter of the labor
force was unemployed, with many thrown into poverty.
Industrial production had fallen by over half since the
Depression hit in 1929, and investment had collapsed. The
policies Roosevelt proposed to counteract this situation
were collectively known as the New Deal. Roosevelt had
won a solid victory, with 57 percent of the popular vote, and
the Democratic Party had majorities in both the Congress
and  Senate,  enough  to  pass  New  Deal  legislation.
However, some of the legislation raised constitutional
issues and ended  up in the Supreme  Court, where
Roosevelt’s electoral mandate cut much less ice.
One of the key pillars of the New Deal was the National
Industrial  Recovery Act.  Title  I  focused  on  industrial
recovery. President Roosevelt and his team believed that
restraining industrial competition, giving workers greater
rights  to  form  trade  unions,  and  regulating  working
standards were crucial to  the recovery effort.  Title II
established  the  Public  Works  Administration,  whose
infrastructure  projects include  such  landmarks  as  the
Thirtieth  Street  railroad  station  in Philadelphia,  the
Triborough Bridge,  the Grand Coulee Dam, and the
Overseas Highway connecting Key West, Florida, with the
mainland. President Roosevelt signed the bill into law on
June 16, 1933, and the National Industrial Recovery Act
was put into operation. However, it immediately faced
challenges in the courts. On May 27, 1935, the Supreme
Court  unanimously  ruled that  Title  I  of  the  act was
unconstitutional.  Their  verdict  noted  solemnly,
“Extraordinary  conditions  may  call  for  extraordinary
remedies. But … extraordinary conditions do not create or
enlarge constitutional power.”
Before the Court’s ruling came in, Roosevelt had moved
to the next step of his agenda and had signed the Social
Security Act, which introduced the modern welfare state
into  the  United  States:  pensions  at  retirement,
unemployment benefits, aid to families with dependent
children,  and some public health care  and  disability
benefits. He also signed the National Labor Relations Act,
which further strengthened the rights of workers to organize
unions,  engage in collective  bargaining,  and  conduct
strikes against their employers. These measures also
faced challenges in the Supreme Court. As these were
making their way through the judiciary, Roosevelt was
reelected in 1936 with a strong mandate, receiving 61
percent of the popular vote.
With his popularity at record highs, Roosevelt had no
intention of letting the Supreme Court derail more of his
policy agenda. He laid out his plans in one of his regular
Fireside Chats, which was broadcast live on the radio on
March 9, 1937. He started by pointing out that in his first
term, much-needed policies had only cleared the Supreme
Court by a whisker. He went on:
I am reminded of that evening in March, four
years ago, when I made my first radio report
to you. We were then in the midst of the great
banking crisis. Soon after, with the authority
of the Congress, we asked the nation to turn
over all of its privately held gold, dollar for
dollar,  to  the government  of  the  United
States. Today’s recovery proves how right
that policy was. But when, almost two years
later, it came before the Supreme Court its
constitutionality was upheld only by a five-to-
four vote. The change of one vote would have
thrown all the affairs of this great nation back
into hopeless chaos. In effect, four justices
ruled that the right under a private contract to
exact a pound of flesh was more sacred than
the main objectives of the Constitution to
establish an enduring nation.
Obviously, this should not be risked again. Roosevelt
Last Thursday I described the American form
of  government  as  a  three-horse  team
provided by the Constitution to the American
people so that their field might be plowed.
The three horses are, of course, the three
branches of government—the Congress, the
executive, and the courts. Two of the horses,
the Congress and the executive, are pulling in
unison today; the third is not.
Roosevelt then pointed out that the U.S. Constitution had
not actually endowed the Supreme Court with the right to
challenge the constitutionality of legislation, but that it had
assumed this role in 1803. At the time, Justice Bushrod
Washington had stipulated that the Supreme Court should
“presume in favor of [a law’s] validity until its violation of the
Constitution  is  proved  beyond  all  reasonable  doubt.”
Roosevelt then charged:
In the last four years the sound rule of giving
statutes the benefit of all reasonable doubt
has been cast aside. The Court has been
acting not as a judicial body, but as a
policymaking body.
Roosevelt claimed that he had an electoral mandate to
change this situation and that “after consideration of what
reform to propose the only method which was clearly
constitutional … was to infuse new blood into all our courts.”
He also argued that the Supreme Court judges were
overworked, and the load was just too much for the older
justices—who happened to be the ones striking down his
legislation. He then proposed that all judges should face
compulsory retirement at the age of seventy and that he
should be allowed to appoint up to six new justices. This
plan,  which  Roosevelt  presented  as  the  Judiciary
Reorganization Bill, would have sufficed to remove the
justices  who  had  been  appointed  earlier  by  more
conservative administrations and who had most strenuously
opposed the New Deal.
Though Roosevelt skillfully tried to win popular support for
the measure, opinion polls suggested that only about 40
percent of the population was in favor of the plan. Louis
Brandeis was now a Supreme Court justice. Though
Brandeis sympathized with much of Roosevelt’s legislation,
he spoke against the president’s attempts to erode the
power of the Supreme Court and his allegations that the
justices were overworked. Roosevelt’s Democratic Party
had large majorities in both houses of Congress. But the
House of Representatives more or less refused to deal with
Roosevelt’s bill. Roosevelt then tried the Senate. The bill
was sent to the Senate Judiciary Committee, which then
held  highly  contentious  meetings,  soliciting  various
opinions on the bill. They ultimately sent it back to the
Senate floor with a negative report, arguing that the bill was
a “needless, futile and utterly dangerous abandonment of
constitutional principle … without precedent or justification.”
The Senate voted 70 to 20 to send it back to committee to
be rewritten. All the “court packing” elements were stripped
away. Roosevelt would be unable to remove the constraints
placed on his power by the Supreme Court. Even though
Roosevelt’s powers remained constrained, there  were
compromises, and the Social Security and the National
Labor Relations Acts were both ruled constitutional by the
More important than the fate of these two acts was the
general  lesson  from  this  episode.  Inclusive  political
institutions not only check major deviations from inclusive
economic institutions, but they also resist attempts to
undermine their own continuation. It was in the immediate
interests of the Democratic Congress and Senate to pack
the court and ensure that all New Deal legislation survived.
But in the same way that British political elites in the early
eighteenth century understood that suspending the rule of
law would endanger the gains they had wrested from the
monarchy, congressmen and senators understood that if
the president could undermine the independence of the
judiciary, then this would undermine the balance of power in
the system that protected them from the president and
ensured the continuity of pluralistic political institutions.
Perhaps  Roosevelt  would  have  decided  next  that
obtaining legislative majorities took too much compromise
and time and that he would instead rule by decree, totally
undermining  pluralism  and  the  U.S.  political  system.
Congress certainly would not have approved this, but then
Roosevelt could have appealed to the nation, asserting that
Congress was impeding the necessary measures to fight
the Depression. He could have used the police to close
Congress.  Sound  farfetched?  This  is  exactly  what
happened in Peru and Venezuela in the 1990s. Presidents
Fujimori and Chávez appealed to their popular mandate to
close uncooperative congresses and subsequently rewrote
their constitutions to massively strengthen the powers of the
president. The fear of this slippery slope by those sharing
power under pluralistic political institutions is exactly what
stopped Walpole from fixing British courts in the 1720s,
and it is what stopped the U.S. Congress from backing
Roosevelt’s  court-packing  plan.  Roosevelt  had
encountered the power of virtuous circles.
But this logic does not always play out, particularly in
societies that may have some inclusive features but that
are broadly  extractive.  We have  already seen these
dynamics in Rome and Venice. Another illustration comes
from comparing Roosevelt’s failed attempt to pack the
Court with similar efforts in Argentina, where crucially the
same struggles took place in the context of predominantly
extractive economic and political institutions.
The 1853 constitution of Argentina created a Supreme
Court with duties similar to those of the U.S. Supreme
Court. An 1887 decision allowed the Argentine court to
assume the same role as that of the U.S. Supreme Court in
deciding whether specific laws were constitutional. In
theory, the Supreme Court could have developed as one of
the important elements of inclusive political institutions in
Argentina, but the rest of the political and economic system
remained  highly  extractive,  and  there  was  neither
empowerment of broad segments of society nor pluralism
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