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were not actually around—but this was officially sanctioned
by the local health administration. There was also a sharp
increase in “machine problems,” as the time clocks were
broken. But Seva Mandir was unable to replace them
because local health ministers would not cooperate.
Forcing nurses to stamp a time clock three times a day
doesn’t seem like such an innovative idea. Indeed, it is a
practice used throughout the industry, even Indian industry,
and it must have occurred to health administrators as a
potential solution to their problems. It seems unlikely, then,
that ignorance of such a simple incentive scheme was what
stopped its being used in the first place. What occurred
during  the  program  simply  confirmed  this.  Health
administrators sabotaged the program because they were
in cahoots with the nurses and complicit in the endemic
absenteeism problems. They did not want an incentive
scheme forcing nurses to turn up or reducing their pay if
they did not.
What this episode illustrates is a micro version of the
difficulty  of  implementing  meaningful  changes  when
institutions are the cause of the problems in the first place.
In this case, it was not corrupt politicians or powerful
businesses undermining institutional reform, but rather, the
local health administration and nurses who were able to
sabotage Seva Mandir’s and the development economists’
incentive scheme. This suggests that many of the micro-
market failures that are apparently easy to fix may be
illusory:  the  institutional  structure  that  creates  market
failures will also prevent implementation of interventions to
improve  incentives  at  the micro level. Attempting  to
engineer prosperity without confronting the root cause of
the problems—extractive institutions and the politics that
keeps them in place—is unlikely to bear fruit.
T
HE
F
AILURE OF
F
OREIGN
A
ID
Following the September 11, 2001, attacks by Al Qaeda,
U.S.-led forces swiftly toppled the  repressive Taliban
regime in Afghanistan, which was harboring and refusing to
hand over key members of Al Qaeda. The Bonn Agreement
of December 2001 between leaders of the former Afghan
mujahideen who had cooperated with the U.S. forces and
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key members of the Afghan diaspora, including Hamid
Karzai,  created  a  plan  for  the  establishment  of  a
democratic regime. A first step was the nationwide grand
assembly, the Loya Jirga, which elected Karzai to lead the
interim  government.  Things  were  looking  up  for
Afghanistan. A majority of the Afghan people were longing
to leave the Taliban behind. The international community
thought that all that Afghanistan needed now was a large
infusion of foreign aid. Representatives from the United
Nations and several leading NGOs soon descended on the
capital, Kabul.
What ensued should not have been a surprise, especially
given the failure of foreign aid to poor countries and failed
states over the past five decades. Surprise or not, the usual
ritual was repeated. Scores of aid workers and their
entourages arrived in town with their own private jets,
NGOs of all sorts poured in to pursue their own agendas,
and  high-level talks began between governments and
delegations from the international community. Billions of
dollars were now coming to Afghanistan. But little of it was
used for building infrastructure, schools, or other public
services  essential  for  the  development  of  inclusive
institutions or even for restoring law and order. While much
of the infrastructure remained in tatters, the first tranche of
the money was used to commission an airline to shuttle
around UN and other international officials. The next thing
they needed were drivers and interpreters. So they hired
the few English-speaking bureaucrats and the remaining
teachers in Afghan schools to chauffeur and chaperone
them around, paying them multiples of current Afghan
salaries. As the few skilled bureaucrats were shunted into
jobs servicing the foreign aid community, the aid flows,
rather than building infrastructure in Afghanistan, started by
undermining the Afghan state they were supposed to build
upon and strengthen.
Villagers in a remote district in the central valley of
Afghanistan heard a radio announcement about a new
multimillion-dollar program to restore shelter to their area.
After a long while, a few wooden beams, carried by the
trucking cartel of Ismail Khan, famous former warlord and
member of the Afghan government, were delivered. But
they were too big to be used for anything in the district, and
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the villagers put them to the only possible use: firewood. So
what had happened to the millions of dollars promised to
the villagers? Of the promised money, 20 percent of it was
taken as UN head office costs in Geneva. The remainder
was subcontracted to an NGO, which took another 20
percent for its own head office costs in Brussels, and so on,
for  another  three  layers,  with  each  party  taking
approximately another 20 percent of what was remaining.
The little money that reached Afghanistan was used to buy
wood from western Iran, and much of it was paid to Ismail
Khan’s trucking cartel to cover the inflated transport prices.
It was a bit of a miracle that those oversize wooden beams
even arrived in the village.
What happened in the central valley of Afghanistan is not
an isolated incident. Many studies estimate that only about
10 or at most 20 percent of aid ever reaches its target.
There are dozens of ongoing fraud investigations into
charges of UN and local officials siphoning off aid money.
But most of the waste resulting from foreign aid is not fraud,
just incompetence or even worse: simply business as usual
for aid organizations.
The Afghan experience with aid was in fact probably a
qualified success compared to others. Throughout the last
five decades, hundreds of billions of dollars have been paid
to governments around the world as “development” aid.
Much of it has been wasted in overhead and corruption, just
as in Afghanistan. Worse, a lot of it went to dictators such
as Mobutu, who depended on foreign aid from his Western
patrons both to buy support from his clients to shore up his
regime and to enrich himself. The picture in much of the
rest of sub-Saharan Africa was similar. Humanitarian aid
given for temporary relief in times of crises, for example,
most recently in Haiti and Pakistan, has certainly been
more useful, even though its delivery, too, has been marred
in similar problems.
Despite this unflattering track record of “development”
aid, foreign aid is one of the most popular policies that
Western governments, international organizations such as
the United Nations, and NGOs of different ilk recommend
as a way of combating poverty around the world. And of
course, the cycle of the failure of foreign aid repeats itself
over and over again. The idea that rich Western countries
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should provide large amounts of “developmental aid” in
order  to  solve  the problem of poverty in sub-Saharan
Africa, the Caribbean, Central America, and South Asia is
based on an incorrect understanding of what causes
poverty. Countries such as Afghanistan are poor because
of  their extractive  institutions—which result  in lack of
property rights, law and order, or well-functioning legal
systems and the stifling dominance of national and, more
often, local elites over political and economic life. The
same institutional problems mean that foreign aid will be
ineffective, as it will be plundered and is unlikely to be
delivered where it is supposed to go. In the worst-case
scenario, it will prop up the regimes that are at the very root
of the problems of these societies. If sustained economic
growth depends on inclusive institutions, giving aid to
regimes presiding over extractive institutions cannot be the
solution. This is not to deny that, even beyond humanitarian
aid, considerable good comes out of specific aid programs
that build schools in areas where none existed before and
that pay teachers who would otherwise go unpaid. While
much of the aid community that poured into Kabul did little
to improve life for ordinary Afghans, there have also been
notable successes in building schools, particularly for girls,
who were entirely excluded from education under the
Taliban and even before.
One solution—which has recently become more popular,
partly  based on  the  recognition that institutions have
something to do with prosperity and even the delivery of aid
—is to make aid “conditional.” According to this view,
continued  foreign  aid  should  depend  on  recipient
governments meeting  certain  conditions—for  example,
liberalizing markets or moving toward democracy. The
George W. Bush administration undertook the biggest step
toward this type of conditional aid by starting the Millennium
Challenge Accounts, which made future aid payments
dependent  on  quantitative  improvements  in  several
dimensions of economic and political development. But the
effectiveness of conditional aid appears no better than the
unconditional  kind.  Countries  failing  to  meet  these
conditions typically receive as much aid as those that do.
There is a simple reason: they have a greater need for aid
of either the developmental or humanitarian kind. And quite
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predictably, conditional aid seems to have little effect on a
nation’s institutions. After all, it would have been quite
surprising for somebody such as Siaka Stevens in Sierra
Leone or Mobutu in the Congo suddenly to start dismantling
the extractive institutions on which he depended just for a
little more foreign aid. Even in sub-Saharan Africa, where
foreign aid is a significant fraction of many governments’
total budget, and even after the Millennium Challenge
Accounts, which increased the extent of conditionality, the
amount of additional foreign aid that a dictator can obtain
by undermining his own power is both small and not worth
the risk either to his continued dominance over the country
or to his life.
But all this does not imply that foreign aid, except the
humanitarian kind, should cease. Putting an end to foreign
aid is impractical and would likely lead to additional human
suffering.  It  is  impractical  because  citizens  of  many
Western nations feel guilt and unease about the economic
and humanitarian disasters around the world, and foreign
aid makes them believe that something is being done to
combat the problems. Even if this something is not very
effective, their desire for doing it will continue, and so will
foreign  aid.  The  enormous  complex  of  international
organizations and NGOs will also ceaselessly demand and
mobilize resources to ensure the continuation of the status
quo. Also, it would be callous to cut the aid given to the
neediest nations. Yes, much of it is wasted. But if out of
every dollar given to aid, ten cents makes it to the poorest
people in the world, that is ten cents more than they had
before to alleviate the most abject poverty, and it might still
be better than nothing.
There are two important lessons here. First, foreign aid
is not a very effective means of dealing with the failure of
nations around the world today. Far from it. Countries need
inclusive economic and political institutions to break out of
the cycle of poverty. Foreign aid can typically do little in this
respect, and certainly not with the way that it is currently
organized. Recognizing the roots of world inequality and
poverty is important precisely so that we do not pin our
hopes on false promises. As those roots lie in institutions,
foreign aid, within the framework of given institutions in
recipient nations, will do little to spur sustained growth.
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Second, since the development of inclusive economic and
political institutions is key, using the existing flows of
foreign aid at least in part to facilitate such development
would be useful. As we saw, conditionality is not the answer
here, as it requires existing rulers to make concessions.
Instead, perhaps structuring foreign aid so that its use and
administration  bring  groups  and  leaders  otherwise
excluded from power into the decision-making process and
empowering a broad segment of population might be a
better prospect.
E
MPOWERMENT
May 12, 1978, seemed as if it were going to be a normal
day at the Scânia truck factory in the city of São Bernardo
in the Brazilian state of São Paulo. But the workers were
restless. Strikes had been banned in Brazil since 1964,
when the military overthrew the democratic government of
President João Goulart. But news had just broken that the
government had been fixing the national inflation figures so
that the rise in the cost of living had been underestimated.
As the 7:00 a.m. shift began, workers put down their tools.
At 8:00 a.m., Gilson Menezes, a union organizer working at
the plant, called the union. The president of the São
Bernardo Metalworkers was a thirty-three-year-old activist
called Luiz Inácio Lula da Silva (“Lula”). By noon Lula was
at the factory. When the company asked him to persuade
the employees to go back to work, he refused.
The Scânia strike was the first in a wave of strikes that
swept across Brazil. On the face of it these were about
wages, but as Lula later noted,
 think we can’t  separate  economic and
political factors.… The … struggle was over
wages,  but  in  struggling for  wages,  the
working class won a political victory.
The resurgence of the Brazilian labor movement was just
part of a much broader social reaction to a decade and a
half of military rule. The left-wing intellectual Fernando
Henrique Cardoso, like Lula destined to become president
of Brazil after the re-creation of democracy, argued in 1973
that democracy would be created in Brazil by the many
social groups that opposed the military coming together.
He said that what was needed was a “reactivation of civil
society … the professional associations, the trade unions,
the churches, the student organizations, the study groups
and the debating circles, the social movements”—in other
words,  a broad  coalition  with  the aim of re-creating
democracy and changing Brazilian society.
The  Scânia  factory heralded  the  formation  of  this
coalition. By late 1978, Lula was floating the idea of
creating a new political party, the Workers’ Party. This was
to be the party not just of trade unionists, however. Lula
insisted that it should be a party for all wage earners and
the poor in general. Here the attempts of union leaders to
organize a political platform began to coalesce with the
many social movements that were springing up. On August
18, 1979, a meeting was held in São Paulo to discuss the
formation of the Workers’ Party, which brought together
former  opposition  politicians, union  leaders, students,
intellectuals, and people representing one hundred diverse
social movements that had begun to organize in the 1970s
across Brazil. The Workers’ Party, launched at the São
Judas Tadeo restaurant in São Bernardo in October 1979,
would come to represent all these diverse groups.
The party quickly began to benefit from the political
opening that the military was reluctantly organizing. In the
local elections of 1982, it ran candidates for the first time,
and won two races for mayor. Throughout the 1980s, as
democracy was gradually re-created in Brazil, the Workers’
Party  began  to  take  over  more  and  more  local
governments. By 1988 it controlled the governments in
thirty-six municipalities, including large cities such as São
Paulo  and  Porto  Alegre.  In  1989,  in  the  first  free
presidential elections since the military coup, Lula won 16
percent of the  vote  in the first round as the party’s
candidate. In the runoff race with Fernando Collor, he won
44 percent.
In taking over many local governments, something that
accelerated in the 1990s, the Workers’ Party began to
enter into a symbiotic relationship with many local social
movements.  In Porto Alegre  the  first  Workers’ Party
administration  after  1988  introduced  “participatory
budgeting,” which was a mechanism for bringing ordinary
citizens into the formulation of the spending priorities of the
city. It created a system that has become a world model for
local government accountability and responsiveness, and it
went along with huge improvements in public service
provision and the quality of life in the city. The successful
governance structure of the party at the local level mapped
into greater  political mobilization  and success at  the
national level. Though Lula was defeated by Fernando
Henrique Cardoso in the presidential elections of 1994 and
1998, he was elected president of Brazil in 2002. The
Workers’ Party has been in power ever since.
The formation of a broad coalition in Brazil as a result of
the coming together of diverse social movements and
organized labor has had a remarkable impact on the
Brazilian economy. Since 1990 economic growth has been
rapid, with the proportion of the population in poverty falling
from 45 percent to 30 percent in 2006. Inequality, which
rose  rapidly  under  the  military,  has  fallen  sharply,
particularly after the Workers’ Party took power, and there
has been a huge expansion of education, with the average
years of schooling of the population increasing from six in
1995 to eight in 2006. Brazil has now become part of the
BRIC nations (Brazil, Russia, India, and China), the first
Latin  American  country  actually  to  have  weight  in
international diplomatic circles.
T
HE RISE OF
B
RAZIL
since the 1970s was not engineered by
economists of international institutions instructing Brazilian
policymakers on how to design better policies or avoid
market failures. It was not achieved with injections of
foreign aid. It was not the natural outcome of modernization.
Rather, it was the consequence of diverse groups of
people  courageously  building  inclusive  institutions.
Eventually  these  led  to  more  inclusive  economic
institutions. But the Brazilian transformation, like that of
England in the seventeenth century, began with the creation
of inclusive political institutions. But how can society build
inclusive political institutions?
History, as we have seen, is littered with examples of
reform movements that succumbed to the iron law of
oligarchy and replaced one set of extractive institutions with
even more pernicious ones. We have seen that England in
1688,  France  in  1789,  and  Japan  during  the  Meiji
Restoration of 1868 started the process of forging inclusive
political institutions with a political revolution. But such
political revolutions generally create much destruction and
hardship,  and their success is far from  certain. The
Bolshevik Revolution advertised its aim as replacing the
exploitative economic system of tsarist Russia with a more
just and efficient one  that  would bring  freedom  and
prosperity to millions of Russians. Alas, the outcome was
the opposite, and much more repressive and extractive
institutions  replaced  those  of  the  government  the
Bolsheviks overthrew. The experiences in China, Cuba,
and Vietnam were similar. Many noncommunist, top-down
reforms fared no better. Nasser vowed to build a modern
egalitarian society in Egypt, but this led only to Hosni
Mubarak’s corrupt regime, as we saw in chapter 13
. Robert
Mugabe was viewed by many as a freedom fighter ousting
Ian Smith’s racist and highly extractive Rhodesian regime.
But Zimbabwe’s institutions became no less extractive, and
its economic performance has been even worse than
before independence.
What is common among the political revolutions that
successfully paved the way for more inclusive institutions
and the gradual institutional changes in North America, in
England in the nineteenth century, and in Botswana after
independence—which also led to significant strengthening
of inclusive political institutions—is that they succeeded in
empowering  a  fairly  broad  cross-section  of  society.
Pluralism, the cornerstone of inclusive political institutions,
requires political power to be widely held in society, and
starting from extractive institutions that vest power in a
narrow elite, this requires a process of empowerment. This,
as we emphasized in chapter 7
, is what sets apart the
Glorious Revolution from the overthrow of one elite by
another. In the case of the Glorious Revolution, the roots of
pluralism were in the overthrow of James II by a political
revolution led by a broad coalition consisting of merchants,
industrialists, the gentry, and even many members of the
English aristocracy not allied with the Crown. As we have
seen, the Glorious Revolution was facilitated by the prior
mobilization and empowerment of a broad coalition, and
more important, it in turn led to the further empowerment of
an even broader segment of society than what came before
—even though clearly this segment was much less broad
than the entire society, and England would remain far from
a true democracy for more than another two hundred years.
The  factors  leading  to  the  emergence  of  inclusive
institutions in the North American colonies were also
similar, as we saw in the first chapter. Once again, the path
starting in Virginia, Carolina, Maryland, and Massachusetts
and leading up to the Declaration of Independence and to
the consolidation of inclusive political institutions in the
United States was one of empowerment for increasingly
broader segments in society.
The  French  Revolution,  too,  is  an  example  of
empowerment of a broader segment of society, which rose
up against the ancien régime in France and managed to
pave the way for a more pluralistic political system. But the
French Revolution, especially the interlude of the Terror
under Robespierre, a repressive and murderous regime,
also illustrates how the process of empowerment is not
without its pitfalls. Ultimately, however, Robespierre and his
Jacobin cadres were cast aside, and the most important
inheritance from the French Revolution became not the
guillotine but the far-ranging reforms that the revolution
implemented in France and other parts of Europe.
There  are  many  parallels  between  these  historical
processes of empowerment and what took place in Brazil
starting in the 1970s. Though one root of the Workers’
Party is the trade union movement, right from its early days,
leaders such as Lula, along with the many intellectuals and
opposition politicians who lent their support to the party,
sought to make it into a broad coalition. These impulses
began to fuse with local social movements all over the
country,  as  the  party  took  over  local  governments,
encouraging civic participation and causing a sort of
revolution in governance throughout the country. In Brazil, in
contrast with England in the seventeenth century or France
at the turn of the eighteenth century, there was no radical
revolution igniting the process of transforming political
institutions  at  one  fell  swoop.  But  the  process  of
empowerment that started in the factories of São Bernardo
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