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The Information Governance Review
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Information: To share or not to share?
The Information Governance Review
March 2013
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3
Contents
Chairman’s foreword 
5
Executive summary 
9
 Introduction 
23
 People’s right to access information about themselves 
29
 Direct care of individuals 
35
 Personal data breaches 
49
 Information governance and the law 
55
 Research 
61
 Commissioning 
73
 Public health 
85
 Education and training 
89
10 Children and families 
93
11 New and emerging technologies 
101
12 Data management 
103
13 System regulation and leadership 
113
14 Conclusions and recommendations 
116
Glossary 
124
Appendix 1: Membership of the Information Governance Review 
131
Appendix 2: Information Governance Review — terms of reference 
133
Appendix 3: Excerpt from NICE Clinical Guideline 138 
134
Appendix 4: Examples of Information Commissioner’s Office actions 
up to August 2012 
135
Appendix 5: List of identifiers for figure 1: simplified framework of  
data processing from a legal perspective 
136
Appendix 6: Contracting arrangements 
137
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5
Chairman’s foreword
Every citizen should feel confident that information about their health is securely 
safeguarded and shared appropriately when that is in their interest. Everyone working  
in the health and social care system should see information governance as part of  
their responsibility.
Unfortunately that is not currently the case, as the Future Forum so clearly described in  
its report in January 2012. This strongly recommended to Government that a review of 
information governance should be commissioned, to include the current rules and their 
application. The Secretary of State for Health in England accepted the recommendation 
and asked me to conduct such a review independently.
I had gained some familiarity with the issues when I chaired a Review in 1996—97 on the 
use of patient-identifiable data. We recommended six principles for the protection of 
people’s confidentiality, which became known as the ‘Caldicott principles’. They included 
a recommendation that organisations should appoint someone to take responsibility for 
ensuring the appropriate security of confidential information. The people undertaking 
these responsibilities became known as ‘Caldicott Guardians’.
My association with the subject developed in June 2011 when I became chairman of the 
National Information Governance Board during the final period of its existence before 
disestablishment in March 2013. There I heard first hand about concerns relating to 
information governance that arose during the passage through Parliament of the Health 
and Social Care Bill.
The opportunity to undertake a further useful piece of work, affecting the delivery of the 
best care possible to our population and reassuring citizens that their information is in safe 
hands, was for me irresistible.
In accepting the invitation, and having learned in 1996—97 how best to approach such a 
task to achieve a useful outcome, I decided to ask key organisations to suggest suitable 
individuals who would constitute a small panel of relatively expert members, individually 
independent too.
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in C#.NET framework. Support to add password to PDF document online or in C#.NET WinForms for PDF file protection. Able to create a
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Text in any PDF fields can be copied and pasted batch converting PDF to editable & searchable text formats. Convert PDF document page to separate text file in
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6
Information: To share or not to share? The Information Governance Review
Our overarching aim has been to ensure that there is an appropriate balance between the 
protection of the patient or user’s information, and the use and sharing of such information 
to improve care.
I hope that the reader of this report will think that we have achieved some success to that end.
It has been gratifying to learn, in the course of the Review, that the Caldicott principles 
continue to be valuable, but would benefit from minor amendments. The original report 
was written in 1997 when the service was more paternalistic and much less patient 
centred. Now citizens are a lot more concerned about what happens to their information; 
who has access to it, for what purposes is it used, and why isn’t it shared more frequently 
when common sense tells them that it should be.
The Future Forum’s key recommendation relating to information governance stated that 
data sharing is vital for patient safety, quality and integrated care. We endorse this 
wholeheartedly and have been struck by the loss of confidence of many clinicians with 
whom we spoke, about when it is safe to share information and the safeguards that are 
required for sharing.
It won’t come as a surprise that, writing within a few weeks of the publication of the 
second Francis report on Mid Staffordshire NHS Foundation Trust, we were struck by the 
need for cultural change in the NHS. A re-balancing of sharing and protecting information 
is urgently needed in the patients’ and service users’ interests, which is supported by 
those citizens with whom we discussed these issues.
There is clearly an urgent and ongoing need for education and training in this area for 
staff, and also for patients and service users. Given the imperative to meet the needs of 
an ageing population, particularly at the boundary between health and social care, it is 
crucial that systems for principled sharing of information are well understood. As the 
Health and Social Care Act 2012 takes effect public health, within its new managerial 
structure, must also be involved.
There is imbalance in other parts of the system too. While the research community has 
protested in the past at perceived impediments to their endeavours deriving from 
information governance, they have worked hard to resolve these. Patients are generally 
keen to contribute to research but do want their consent obtained appropriately.
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Merge PDF with byte array, fields. PDF page deleting, PDF document splitting, PDF page reordering and PDF page image and text extraction Add necessary references
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7
Chairman’s foreword
The new commissioning arrangements have highlighted concerns about identifiable 
information being sought excessively and used inappropriately.
In all these situations the Panel has attempted to clarify, simplify where possible, and remind 
the reader of the law and the rules pertaining to confidential information and its uses.
It has been a privilege to work with members of the Panel and the officers supporting our 
work. We all hope that this report will prove useful and the Secretary of State for Health 
will ensure that it is considered carefully, that our recommendations are implemented and 
monitored for the wellbeing of the population, and for the benefits in care that will be 
derived from research, appropriate commissioning of services, and policies in relation to 
the public’s health.
While we were asked to consider the issues in England, there is much in our report which 
should prove useful in all the jurisdictions of the United Kingdom.
Fiona Caldicott 
March 2013
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9
Executive summary
Chapter 1: Introduction
People using health and social care services are entitled to expect that their personal 
information will remain confidential. They must feel able to discuss sensitive matters with 
a doctor, nurse or social worker without fear that the information may be improperly 
disclosed. These services cannot work effectively without trust and trust depends on 
confidentiality.
However, people also expect professionals to share information with other members of the 
care team, who need to co-operate to provide a seamless, integrated service. So good 
sharing of information, when sharing is appropriate, is as important as maintaining 
confidentiality. All organisations providing health or social care services must succeed in 
both respects if they are not to fail the people that they exist to serve.
The term used to describe how organisations and individuals manage the way information 
is handled within the health and social care system in England is ‘information governance’. 
In 1997 the Review of the Uses of Patient-Identifiable Information, chaired by Dame Fiona 
Caldicott, devised six general principles of information governance that could be used by 
all NHS organisations with access to patient information. The chapter sets out those 
principles, which have stood the test of time. It explains why the 1997 review gave priority 
to discouraging the uploading of personal information on to information technology systems 
outside clinical control. The issue of whether professionals shared information effectively 
and safely was not regarded as a problem at the time.
NHS organisations responded by appointing ‘Caldicott Guardians’ to ensure that information 
governance was effective. The practice spread to other public bodies, including local 
authorities and social care services, and the remit of the guardians was extended to provide 
oversight of information sharing among clinicians.
Over recent years, there has been a growing perception that information governance was 
being cited as an impediment to sharing information, even when sharing would have been 
in the patient’s best interests. In January 2012 the NHS Future Forum work stream on 
information identified this as an issue and recommended a review “to ensure that there is 
an appropriate balance between the protection of patient information and the use and 
sharing of information to improve patient care”. The Government accepted this 
recommendation and asked Dame Fiona to lead the work, which became known as the 
Caldicott2 review.
The introduction sets out how the review has been conducted and puts it in the context 
of the Government’s Information Strategy, the Health and Social Care Act 2012, the Open  
Data White Paper, the review of the NHS Constitution and other relevant initiatives.
10
Information: To share or not to share? The Information Governance Review
Chapter 2: People’s right to access information about themselves
The Review Panel heard evidence that people’s lack of access to their own records causes 
great frustration. We were told that patients who attempt to become involved in decisions 
about their care are often thwarted by ‘information governance rules’ that ignore their 
express wishes. Examples included patients being charged a fee for access and patients 
being denied the opportunity to receive information in a form that suits them, such as by 
email, or in an audio format that can be accessed by blind people.
Problems mainly originated from local information governance policies, which vary 
between organisations. The chapter gives examples of good practice. It recommends that 
all communications between different health and social care teams should be copied to 
the patient or service user. There should be ‘no surprises’ for the patient about who has 
had access.
Chapter 2 notes that the The Power of Information, the Department of Health’s 
Information Strategy, said people’s access to their care records should be improved, with 
individuals gaining electronic access to their own care records where they request it, 
starting with GP records by 2015 and social care records as soon as IT systems allow.
The Review Panel thinks this right of access should cover hospital records, community 
records and personal confidential data held by all organisations within the health and 
social care system. It believes that access should become available within the next decade. 
This will not automatically happen unless there is a clear plan for implementation.
The chapter further recommends that an audit trail of everyone who has accessed a 
patient’s personal confidential data should be made available in a suitable form to patients 
via their health and social care records.
Chapter 3: Direct care of individuals
When it comes to sharing information, a culture of anxiety permeates the health and social 
care sector. Managers, who are fearful that their organisations may be fined for breaching 
data protection laws, are inclined to set unduly restrictive rules for information 
governance. Front-line professionals, who are fearful of breaking those rules, do not 
co-operate with each other as much as they would like by sharing information in the 
interests of patients and service users. There is also a lack of trust between the NHS and 
local authorities and between public and private providers due to perceived and actual 
differences in information governance practice. This state of affairs is profoundly 
unsatisfactory and needs to change.
The Review Panel found a strong consensus of support among professionals and the public 
that safe and appropriate sharing in the interests of the individual’s direct care should be 
the rule, not the exception.
11
Executive summary
Direct care is provided by health and social care staff working in ‘care teams’, which may 
include doctors, nurses and a wide range of staff on regulated professional registers, 
including social workers. Relevant information should be shared with them, when they 
have a legitimate relationship with the patient or service user.
Care teams may also contain members of staff, who are not registered with a regulatory 
authority, but who may need access to a proportion of someone’s personal data to provide 
care safely. Conditions and safeguards are discussed.
The chapter considers the principles underpinning a professional’s right to receive personal 
confidential information about a patient and share it with other professionals to optimise 
the patient’s direct care. It finds the system works for the most part on the principle of 
‘implied consent’. Examples of the use of implied consent include doctors and nurses 
sharing personal, confidential data during medical and nursing handovers without having to 
ask for the patient’s explicit consent. A fuller discussion of the law of consent is provided 
in chapter 5.
Chapter 3 goes on to discuss the sharing of information with care homes, carers, friends 
and family. It suggests that organisations should pay closer attention to the appropriate 
transfer of information when people move across institutional boundaries, such as leaving 
hospital, coming out of the army or prison, or changing their GP.
The Review Panel looked at the problem confronting staff who have to distinguish between 
an individual such as a relative legitimately seeking information about a patient’s progress 
and a ‘blagger’; a person making improper inquiries. It recommends protocols to assist in 
good decision making and procedures for informing and helping people if mistakes are made.
This chapter also explains how the use of personal confidential data for clinical audit can 
be managed within the law. It discusses arrangements for sharing information with 
geneticists to facilitate the direct care of patients with genetic problems.
Chapter 4: Personal data breaches
In the 12 months to the end of June 2012, 186 serious data breaches were notified to the 
Department of Health. Most involved the loss or theft of data, but almost one-third 
concerned unauthorised disclosures.
Many of the breaches were reported through strategic health authorities and not through 
the Information Commissioner’s Office (ICO), which has the power to impose financial 
penalties of up to £500,000. When strategic health authorities go out of existence, there 
will be a need for a new, consistent reporting channel to ensure that breaches of patients’ 
confidentiality do not escape the attention of senior managers, ministers and regulators of 
health and social care.
12
Information: To share or not to share? The Information Governance Review
The ICO told the Review Panel that no civil monetary penalties have been served for a 
breach of the Data Protection Act due to formal data sharing between data controllers in 
any organisation for any purpose. It says breaches of the Data Protection Act are usually 
the result of lack of due consideration. Yet it finds that organisations frequently shy away 
from data sharing and cite data protection as a reason. The data sharing code produced by 
the ICO in May 2011 helps organisations to share data in a secure and proper way. They 
should use it.
There should be a standard severity scale for breaches agreed across the whole of the 
health and social care system. The board or equivalent body of every organisation in the 
health and social care system should publish all such data breaches, as part of the quality 
report in NHS organisations or as part of the annual report or performance report in non-
NHS organisations.
The chapter also considers the implication for data security of people’s increasing use of 
social media. This has not changed any principles of confidentiality. However, there may be 
a need for greater vigilance among health and social care professionals as they switch from 
the personal side of their lives to the professional side.
Chapter 5: Information governance and the law
Every minute of every day, staff employed across health and social care services make 
lawful use of personal confidential data about patients and service users. For the most 
part, they do so on the legal basis of consent. They may have asked for the individual’s 
explicit consent for a particular treatment or course of action. Or they may rely on implied 
consent. For example, when a patient agrees to the GP referring her to a hospital 
consultant, she can expect the GP to pass on details of the medical condition that requires 
the consultant’s attention. The GP may legally assume she has given implied consent to the 
sharing of this information without having to ask her.
These assumptions should only be made if it is reasonable to expect the patient 
understands how the information will be used. The Review Panel did not consider it 
necessary to challenge this long-established approach, although we think further effort is 
needed to increase patients’ understanding of how their personal confidential data is used.
Chapter 5 sets out the four legal bases that may provide an organisation with a justification 
for holding and using personal confidential data. It recommends that the use of data without 
a legal basis, when one is required, should be reported and dealt with as a data breach. 
Chapter 5 also makes a recommendation urging all organisations in the health and social 
care system to explain to patients and the public how the personal information they collect 
could be used in de-identified form for research and other purposes. Such explanations 
should mention what rights the individual may have to refuse to give their consent.
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