THE URBAN FUTURE 21 – Chapter IV: Rising to the Urban Challenge: Governance and Policy
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The Mega-City: A New Balance of Power
Even within the boundaries of a single city, the problems of good governance and decentralization can
be highly complex. They  are complicated further  by  the growth of agglomerations and mega-cities.
Here, the complexity of different urban and suburban areas, often overlapping, and even neighbouring
mega-city complexes, creates acute problems of coordinating activities and services.
Such large agglomerations consist necessarily of a multitude of local governments. Within such growing
urban  systems,  conflicts  of  interest  –  between  core  cities  and  suburban  areas,  and  between  cities  of
different size, income level and economic function – are endemic. As an increasing number of people no
longer limit their daily activities to one town or city but live and work across local borders, democratic
control and representation become more difficult. Labour and housing markets become regional, while
political  responsibilities  remain  either  national  or  local.  There  is  a  general  lack  of  regional  political
organizations.
This is the second great democratic deficit, which can be observed in rich and poor urban regions alike,
and which has to be overcome through a reorganization of responsibilities. Small is only beautiful if the
small organization has the required resources or can mobilize them, and if services are consumed within
small communities. Small will not be beautiful if it blocks the view of the wider problems of a region,
which can only be solved at the regional  level. Some degree  of integration and  coordination  of small
local authorities with the larger fabric is essential in the interests of all. A typical solution is metropolitan
development authorities, designed to overcome fragmented responsibilities in interrelated systems.
Decentralization can have an ugly side too: rich, independent, powerful suburbs or towns can  become
‘group capitalistic’ entities, maximizing welfare for their local populations by shifting burdens to other
communities, or avoiding  obligations which others  have to  carry.  Autonomous ‘NIMBY’ suburbs can
seriously hamper and disrupt regional development, increase social segregation, and maintain suboptimal
settlement patterns. Traditionally, richer people seek to separate themselves from lower-income groups
and to live in comfortable enclaves. They may thus pass fiscal burdens to middle-income groups, forcing
them to finance local infrastructure and services which are then used by poor people who cannot afford
basic public goods. Well-organized egocentric interests may overrule fair and equitable solutions.
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Solutions  to  this  problem  must  be  created  by  central  legislation.  They  will  need  to  find  a  balance
between  different  interests,  taking  account  of  the  facts  of  overspill  and  negative  externalities.
Formulating  these  tasks  and  rules  may  seem  somewhat  idealistic,  with  few  real  consequences  for
everyday  political life.  But  history shows  that –  just  as with  the  green  movement  or the  anti-nuclear
movements  –  regionalism,  decentralization  and  local empowerment  can  become strong  forces  if they
articulate strong existential needs and form alliances with people who want to control their environment,
their neighbourhoods, their school systems or their local transportation system.
In designing such solutions, there are two inter-related key considerations:
 The  need  is  to  create  regional  bodies  responsible  for  region-wide  tasks  (mass  transit,  waste
disposal, structure planning). This will be especially difficult where the core cities are dominated
by poor people and many  suburban areas  are wealthy.  Opening up  the suburbs goes against the
immediate  interests  of  the  middle  classes  but  is  necessary  to  avoid  disruptive  inequalities  or
spatial segregation which can result in unemployment in core cities while expansion in suburbs is
slowed by shortages of space and labour;
 Without a strong regional influence, ‘Nimbyism’ will become a constantly growing bottleneck to
development.  The  suburb  that  maximizes  welfare  for  its  own  population,  while  ignoring  the
reality  of  inequality  and  creating  a  homogeneous  local  society  served  by  low-cost  labour  from
other communities, will not easily give up its privileges. Each such enclave will seek to compete
for rich inhabitants and to fence other people out, thus stabilizing inequality and denying the poor
the chance to escape from the city.
Over the last thirty years, experiments in metropolitan governance have come and gone. Some cities like
London  have  gone  through  entire  cycles,  scrapping  metropolitan-wide  strategic  authorities  and  then
planning their reintroduction. In general, spatial growth plus population growth together make regional
coordination and mechanisms of burden sharing, from transportation to waste disposal, more urgent. The
need for coordination in cities like London and Paris and New York may be great, but the need in the
growing mega-cities in the developing world, from Manila to  São Paulo, is  even more  urgent and  the
practical problems of implementation are even more intractable.
Solutions have to be based on governmental structures. Where strong provinces exist, the solution is
usually self-evident. Metropolitan governments with  a  few key  agents,  as in Johannesburg (Greater
Johannesburg Metropolitan Council (GJMC)  with four  racially mixed  Metropolitan Local  Councils
(MLCs)), Jakarta or Bangkok, reduce problems of coordination and burden-sharing.
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
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National or state legislatures are reluctant to reduce the autonomy of wealthy independent suburban
communities which prefer a situation wherein they protect their very homogeneous population.
Long-Term Trends
Political movements and trends are even more  difficult  to foresee than economic  and social trends.
But  it  seems  certain  that  the  tendencies  toward  decentralization  will  not  be  reversed,  for  several
reasons:
 Information will be available and more accessible for everybody. Information monopolies, which
once strengthened central government, will disappear;
 People’s  needs  will  increasingly  differentiate.  They  will  express  themselves  more  directly  and
more  clearly, using new  communication  methods,  to  participate  in  decision-making  and  voting,
which can be extended especially at the local level;
 More  people  will  work  in  producing  local  non-tradable  goods.  Labour  markets  are  localizing.
People  will depend even more than today on local  services. Local  government  will therefore be
more relevant to them;
 Regional government should become stronger, especially in its integrating role, because the risks
of  damage  through  uncoordinated  and  dispersed  urban  development  will  grow.  Central
governments  have  to  be  active  and  even  enforce  cooperation  by  creating  integrative  powerful
supra-urban entities. If they fail, Nimbyism will exert a strong and growingly harmful influence.
Small  politically-independent  communities  will  still  be  able  to  exert  disproportionate  political
leverage, using central city services or creating overspill effects without paying commensurately.
For  many  local  governments,  maximizing  welfare  for  their  local  population  will  remain  the
overriding  goal,  in  spite  of  the  fact  that  everyday  activities  will  become  constantly  more
overlapping in character;
 Better  information  will  be a countervailing force. It will  be easier to measure individual  use  of
public  services,  to  measure  benefits,  to  develop  more  adequate  tax  systems  and  better  pricing
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systems.  Information  technology  could  thus  become  a  strong  countervailing  power  against
Nimbyism.
2.2.3  Toward Better Urban Management
Striving for Better Urban Management: How to Do It
The  most  important  trends  in  urban  management  during  the  last  twenty  years  can  be  described  in
terms of a few key concepts:
 Privatization and competition;
 Participation and self-management;
 Transparency and accountability;
 Product and client orientation.
These  precepts  can  be  translated  into  practical  rules. One  is  for  cities  to provide public  services  –
which  does  not  necessarily  mean  to  produce  them.  Production  can  be  separated  from  provision.
Responsibility for provision of local goods should be defined, wherever possible, as a new constitutional
rule for urban government. But provision can come from a  variety of agencies,  including private ones
and  self-help organizations or groups.  Where  cost recovery  for public  services  is  impossible, bidding
procedures  for  subsidies  are  possible  in  order  to  find  the  most  effective  solution.  Cities  should
concentrate on basic public functions until they really work. Market loans and market projects should not
be substituted by public lending or by public agencies trying to take over tasks which private companies
can do better. Standards may have to be reduced until even poor people can afford them, if insufficient
resources  are  available  to  fulfil  formal  standards  and  costs.  Affordable  minimum  standards  for
everybody are better than high standards which mean effectively no standards for the poorer part of the
population. Services which can be provided on a pay-as-you-go basis should not be subsidized. If poor
people need help for special services, they should receive direct subsidies.
Cities should mobilize resources in neighbourhoods, developing solutions with clients  who  know best
what  they  need  and  how  to  save  money  to  get  better  results.  They  should  refrain  from  enforcing
standards that people cannot afford. Instead, people should be given a chance to decide how to spend a
given sum of money for their most urgent purposes, by using small funds as leverage to mobilize their
own efforts and get better results.
Starting  under very  different  conditions,  such  individual  experiments  have  proved  so  valuable  and
convincing  that  they  have  initiated  one  of  the  few  successful  institutional  movements  which  has
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produced  a  new  insider  language,  best  practice  techniques  and  measurable  results.  These
developments  were  responses  to  a  number  of  negative  outcomes:  inefficient  and  non-responsive
government;  rapid  economic,  social  and  environmental  changes  and  demands;  growth  of
differentiated  human  needs  which  could  no  longer  be  met  by  traditional  methods;  and  the
restructuring of the world economy, partly as a reaction to globalization. They strive to improve the
productivity and competitiveness of the local economy through better infrastructure, more responsive
public management, better education, less bureaucratic procedures, and increasing self-confidence of
the voters and entrepreneurs in the local economy. They are strengthening their collective identity so
that it becomes recognizable to the outside. In turn, they develop trust in the city and its responses to
demands of production  companies.  The twenty-first century is likely to  see an entirely new type of
city government.
New Methods of Expenditure Control
In February 1989, the Finance Branch of the Hong Kong Government published a report entitled Public
Sector  Reform,  containing  proposals  which  essentially  sought  a  change  of  attitude  and  approach  to
spending public money. The aim was to improve efficiency and to give a better service to the public by
adapting and developing existing structures and procedures. Since then, a series of changes based on new
principles have been introduced.
Hong  Kong’s  efforts  are  just  one  of  many  to  improve  the  budgetary  process  and  to  end  the  old
concept of just spending money wherever new problems had to be solved. Spending driven by good
intentions  can  no  longer  be  seen  as  a  solution.  Instead,  efficient  or  effective  programmes  should
become a growing concern. Seven basic principles of financial management reform are listed as the
aims of the Hong Kong reform package (Cheung, 1992, p. 42):
1. The whole of public expenditure should be subjected to regular, systematic review;
2. A proper system of policy and resource  management  should  be introduced in order  to evaluate
systematically the costs and achievements of all government activities;
3. The  responsibility  for  policy,  implementation  and  resources  should  be  clearly  defined  and
delegated;
4. Managers should be fully aware of, and be accountable for, all expenditure incurred in support of
their policy objectives;
5. The government should provide services through  an  organization and a management framework
that is appropriate to the nature of each service;
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6. Those responsible for policy should ensure that effective relationships with executive agencies are
established and made to work;
7. Every effort should be made to encourage civil servants to become better managers.
These principles demonstrate the beginning of a worldwide change of attitude among local politicians
and  administrators.  The  kind  and  degree  of  change  differs  widely  between  cities.  Progress  in  some
regions  or  cities  is  slow,  but  the  momentum  is  there.  A  more  accountable,  effective  and  responsive
municipal government will be a precondition for competitive and liveable cities. In the long run, all cities
will have to participate in this process, as globalization and more information exchange, coupled with
more transparency for voters and businessmen, will push and pull cities – including those lagging behind
– in the same direction.
Privatization and Competition
There are many ways in which local government can enter contracts with the private sector to harness
for-profit  incentives.  These  methods,  can  be classified in order of  increasing private  responsibility:
service  contracting,  management  contracting,  leasing,  concessions,  and  entrepreneurship.  Service
contracting  assigns  specified  operations  and  maintenance  tasks  to  the  firm.  The  government  sets
performance standards for the tasks, supervises the contractors, and pays a set fee.
Management contracting extends the contractor’s scope of responsibility. Although remuneration can
take the form of a set fee, it often includes an amount related to performance. For example, water and
sewerage  contractors’  revenues  are  sometimes  related  to  reduction  in  leakage  or  number  of
connections.
In  a  leasing  contract,  the  firm  pays  the  government  a  rental  or  licence  fee  for  exclusive  rights  to
operate the government’s existing facilities and collect the revenues for providing a specified quality
of service. The government retains responsibility for fixed capital and debt service, while the firm is
responsible  for  operating  and  maintenance  costs.  Lease  contracting  is  often  used  in  solid  waste
collection and disposal.
Concession contracting includes most of the provisions of leasing, and adds contractor responsibility
for  financing  specified  fixed  investments.  The  concession  can  call  for  an  extension  to  existing
infrastructure or an entirely new plant. The new capital assets are operated by the firm but owned by
the  government.  That  type  of  concession  contract  is  a  BOT  (build-operate-transfer)  because  user
rights are transferred back to the government. This can be contrasted with a BOO (build-operate-own)
contract under which the firm which constructs the infrastructure owns it outright.
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All  these  contracts  with  the  private  sector  will  afford  greater  efficiency  gains  if  they  are  awarded
through a process of competitive tendering. The contracts should clearly specify the required quality
of  service,  the  obligation  to  maintain  the  facility,  procedures  for  enforcement,  penalties  for  non
performance, and the method for resolving disputes.
Most  local  government  services  require  that  costs  be  incurred  for  the  installation  of  heavy
infrastructure. The total capital investment and the variable costs to provide services should cover the
local expenditure. In practice, marginal cost pricing is not applicable in many cases. Cities very often
calculate their prices  on  average  costs. This principle  is politically more  acceptable  to  most  voters.
The most difficult practical problem is that marginal cost pricing creates deficits. It is possible though
to charge a uniform amount equal to the historical costs per unit (average costs). Another approach is
to charge tariffs comprising a combination of access or connection charges plus marginal cost prices.
These tariffs would be charged exclusively to service users. Higher-income groups could in effect pay
higher access charges.
In pricing, we have  to  avoid  the outcome  that  low-income groups  drop  outside  the  service  system
altogether. Charging higher-income groups higher payments could be one method of correcting this.
Many public services create external benefits. For example, sewerage and solid waste disposal confer
such benefits so that the price per unit of use should be below marginal costs of use. Another example
concerns  telephone  services.  Here,  the  externality  is  more  connection-related  than  use-related:  the
more participants there are, the  higher  the value of the  whole system.  In cases like this connection
charges should be low.
In many cases, charging for services is expensive and therefore not worthwhile. An obvious case is
the use of streets, which historically has been toll-free. In the twenty-first century, new technologies
will increasingly facilitate charging users for their amount and time of use. There might be ideological
barriers against new areas  of  pricing, but  an effective system which  creates new markets would be
fairer, because indirect financing out of tax revenue creates all kinds of advantages for certain groups
and tends to create overuse.
For a  long time, privatization was an unmentionable topic for  local politicians. They feared a loss of
power, or saw an independent public sector organization as the only guarantor of equal or high-quality
delivery to all their clients. But in the 1980s, privatization and provision of local public goods through
competition  became  the  trend  of  the  decade.  Privatization  has  turned  out  to  be  more  than  a  passing
fashion. It has changed, and will fundamentally change, the role of local government. Competition, not
committees, is seen as the right way to control spending and product quality.
In fact, it is technically quite possible to privatize a major part of local authority activities. This wave of
privatization has changed and will change the role of local politicians. Traditionally, mayors spent most
THE URBAN FUTURE 21 – Chapter IV: Rising to the Urban Challenge: Governance and Policy
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of their time being administrators. Under conditions of maximum privatization, the management role of
politicians  is  reduced.  They  can  spend  more  time  and  energy  on  innovative  tasks,  on  finding
compromises,  mobilizing  groups,  or  providing  assistance  and  leadership  to  important  political
movements.
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Unplanned privatization may happen sometimes, for example when city services like waste collection
break  down.  In particular,  wealthy  neighbourhoods can hire  private firms to collect waste  on  a fee
basis. But this is relatively inefficient, and in any case unsustainable.
A Special Problem: The Resource-Poor City of Hypergrowth in the Developing World
In the  developed  world,  the new  governance  trends  have been  partly  a response  to  overstaffed  yet
inefficient  municipal  capacities, spending too much with meagre results; in other  cases they were  a
response to fiscal crisis created by inflated obligations. In cities with low resources and hypergrowth,
better  governance  has  been  propelled much  more by social  movements as a response to inadequate
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public sector provision of services  to  entire  areas of  the city, or  as response against the  absence of
services.
The  most  difficult  constellations  exist  where  weak  markets  and  a  poorly-developed  private  business
sector compel public management and public supply of services. At the same time, the lack of flexible
and  innovative  capacities  in  the  public  sector  forces  governments  to  cling  to  existing  solutions  and
become  structurally conservative.  Scarcity of creative personnel is a  barrier to innovation;  weak local
markets are a barrier to privatization and competitive tendering.
In  the  worst  cases  hidebound  administrations  prove  to  be  inadequate  service  providers,  but  cannot
jettison  present  systems  because  new  solutions  within  the  public  sector  would  need  more  resources,
better personnel or even more democratic impetus or control, which are presently unavailable. In these
circumstances,  privatization  could  be  simply  self-defeating.  In  such  a  boxed-in  situation,  real
innovations,  possibly  with  international  assistance,  beyond  pure  market  privatization  will  prove
necessary. There is a need to find new cooperative solutions which do not require more capital or more
public sector capacities, but mobilize client resources and self-management capacities, thus changing the
role of the public administration.
In  some  cities  with  excessive  growth  of  needs,  low-income  neighbourhoods  lacking  basic  water,
sewerage,  solid  waste  disposal,  street  lighting,  or  even  streets,  may  be  willing  to  provide  the
infrastructure and services for themselves with a minimal burden on local  government  finance. The
payments  can  be  both  equity  and  cash.  There  are  four  requirements  for  success.  Firstly,  the
organization should begin with small groups of residents who should be involved in setting priorities
and planning and be committed to implementing and financing the projects. Secondly, the technology
should  be  simple  (the  simplest  would  be  water  standpipes  and  pit  latrines),  for  this  enables  the
residents themselves to construct and operate the infrastructure, keeping the costs in money and kind
affordable. Thirdly, technical guidance should be available to plan the infrastructure system. Fourthly,
if  the  cost  is  not  affordable  without  residents  taking  out  loans,  opportunities  to  borrow  should  be
provided.
Such innovative solutions, devised under extreme resource constraints, can only be developed case-by-
case, by assessing individual drawbacks in a specific area and finding specific solutions. This will be
time-consuming, for each solution is locally a new invention, based on a careful assessment of deficits
perceived by the clients’ ability to pay or willingness to get involved in providing the services, and of
self-help  capacities.  Providing  finance  may  prove  insufficient.  Helping  active  and  able  agents,  or
promoting organizations able to coordinate and motivate participants, is the more difficult task.
A Local-Global Link
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While arket competition forces companies, established in different regions of the world, to use the same
technology and become equally efficient, incentives to ‘export or import’ innovation in governance are
weak. Again and again, one finds isolated islands of urban innovation, while other cities survive in equal
isolation, using traditional methods but facing no danger of being eliminated in the marketplace.
Progress in governance has to be developed locally. Local politicians, local neighbourhoods or local
administrators have to invest time and money, as well as emotional and intellectual energy into what
can be a risky endeavour. Innovative local solutions (like intellectual property) cannot be protected
and marketed in a global system to generate profits for the innovators who carry the costs and the risk
of  failure.  Governance  innovations  are  not  traded  like  new  technologies  in  markets  driven  by
competition. This explains the many pathbreaking examples which have been flourishing for years in
unknown provincial cities until they finally became common knowledge.
Even this does not necessarily mean that they spread easily to other parts of the world. The lack of
driving forces for the diffusion  of good practice, coupled with limited incentives to innovate in the
public  sector,  will  remain  a  powerful  barrier  against  diffusion  of  innovation.  Innovations  in  good
governance usually involve people who are willing to change  and to  learn. They also mobilize new
forms of cooperation and new systemic elements in local politics. Recognizing these differences, the
slowness of diffusion can nevertheless be dispiriting.
There are remarkable differences between cities and regions. We have already noticed the new age of
local empowerment which started during the 1980s in Latin America. In recent years, African cities
have also been progressing. But progress alone is not enough, for targets are also moving because of
growing  population,  diversified  needs,  increasing  demands  of  the  business  sector,  and  changing
technology.  What  was  good  yesterday  will  be  outdated  tomorrow.  Good  governance  demands
permanent evolution, akin to private production.
International  organizations  can  fulfil  an  important  function  in  the  process  of  diffusion  and  local
reinvention  of  best  practice  developed  in  other  cities  or  other  parts  of  the  world.  The  tools  are
manyfold:  conferences  to  mobilize  and  motivate  or  to  present  new  knowledge,  best-practice
databases, partnerships between cities, promotion of information networks or innovation circles where
cities cooperate to learn from each other.
In many fields basic data are scarce. The United Nations Centre for Human Settlements (Habitat) is
the only international institution with a specific mandate to assemble information on urban areas. The
UNCHS established  the Urban Indicators Programme  (UIP) with the goal  of improving  the base  of
urban knowledge by  helping countries and  cities design, collect, manage,  analyse and  apply  policy-
oriented  indicators  data.  Global  transparency  and  information  on  urban  trends  have  significant
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