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THE URBAN FUTURE 21 – Chapter IV: Rising to the Urban Challenge: Governance and Policy
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immigrants  has  significantly  reduced  their  chances  of  pursuing  successful  careers  on  urban  labour
markets. This  increased  inequality and  unemployment will prove expensive for the  public sector  in
future. When immigration  ends  in  unemployment  and  poverty, it  seriously  impedes  the  process  of
social integration and undermines the growth of social solidarity.
Further, the growing  numbers  of  old people,  without  families  and  traditional support systems,  will
increase  the  demand  for  expensive  professional  health  care.  This  explosion  of  entitlements  will
overburden the next generation in many countries. Informal, less expensive, solutions for the needs of
the elderly will surely prove necessary.
In the cities of high population growth and low incomes, we see an opposite set of risks. High birth
rates  plus  migration,  large  informal  sectors  and  unstable  employment  have  created  high-risk  low-
income  populations  where  sickness  or  old  age  very  often  lead  to  personal  crisis.  Here  the  family
continues  to  function  as  the  dominant  protective  institution.  Family  and  neighbourhood  create
supportive  quarters  which  are  a  source  of  security  for  millions.  This  is  the  particular  strength  of
informal neighbourhoods, which has been lost in the socially more atomized cities of the developed
world, dominated as they are by small households and a growing number of childless households. In
those cities where population is still growing, in future the number of births per family will be lower,
population  change  will  be  slower  and  less  dramatic  than  before;  here,  the  basic  processes  of
accumulation will have to be better organized.
However, the recent  dramatic drop in birth rates  in  many  Asian  cities  with high  economic  growth,
especially  in  China,  but  also  in  Singapore  and  in  Japanese  cities,  will  reduce  or  even  erode  the
traditional protective role of the family. Rapid urban change,  paralleled by changing birth rates and
changing roles of the family, will create a long-term imbalance in personal support systems. Western-
style welfare states are not in place to provide adequate personal services, especially for these large
numbers  of  ageing  people.  This  deficit  is  reduced  by  high  savings  rates  which  will  result  in
accumulation of personal wealth. It seems likely that accumulation of high personal wealth, coupled
with a longer working life than in Europe, could become the norm in Asian cities – a difference which
could be advantageous for the development of cities as social systems. But the risk of poverty in old
age is very evident.
At the beginning of the new century we foresee a fundamental conflict – at first mostly in the mature
cities, but in the future more often in other kinds of cities – between families with children and the
growing number of childless people, who will depend later in life on the productivity and altruism of
 smaller  next  generation.  It  is  not  at  all  unlikely  that,  as  societies  in  many  parts  of  the  world
progressively age, old-age poverty will again appear on the agenda. Growing numbers of old people,
especially  those  without  family  support,  will  demand  new  forms  of  assistance,  since  traditional
systems of pensions will not solve the problem of personal care. Prices for market services, and costs
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THE URBAN FUTURE 21 – Chapter IV: Rising to the Urban Challenge: Governance and Policy
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of  services  provided  by  municipalities,  will  keep  on  rising.  Formal  state  or  market  solutions  will
become extremely costly in big cities. Tax  burdens,  including  social security payments, are already
high.
The  risk  of  decreasing  quality  can  probably  only  be  overcome  by  informal  private  solutions  in
supportive neighbourhoods, whereby retired people help young families or younger pensioners assist
old  people who  need  personal care. So far  examples are rare. Municipalities should act as catalysts
and provide neighbourhood centres where people can meet, find or build up contacts. They could help
groups and individuals who want to live in close contact with others to organize cooperative patterns
of living  after retirement.  Many experiments will be  needed to demonstrate  best  practice solutions,
worthy of imitation, so that dependency on public institutions can be reduced. Solutions which make
people more independent, and allow them to help others in a mutual effort to become less dependent
on state solutions, should be promoted by cities.
The overriding  social problem  for  hypergrowth cities is  to  provide adequate  education  for  the  still
growing number of children, and health services, especially for poorer people in the informal sector.
Contraception to reduce birth rates which prolong poverty is still a basic need and still the most urgent
precondition for balanced development.
5.2  Managing the Reduction of Poverty
5.2.1  Faces of Poverty
The face  of poverty in  cities with high population growth and low level of productivity  is  radically
different from  the face  of  poverty  in  wealthy  cities,  where  poverty  is  very  often  the  result  of  low
competence, lack  of  social  or  economic  skills,  lack  of  access  to  work  and  labour  markets,  and  an
incapacity to respond adequately to incentives.
Poverty in the hypergrowth cities tends to grow out of:
 Absolute scarcity of resources – mostly a consequence of high population growth;
 Too many children per family and overburdened  parents  who cannot afford  adequate  education
and very often have to rely on child labour for a living;
 Weak urban and national government and lack of infrastructure;
 A low level of accumulation of private capital especially housing.
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Poverty in the mature cities is more a consequence of mismanagement of the economy, or integration
problems in a complex world. It arises out of
 Under-education and low productive skills which are the result of lack of training;
 Unemployment or substitution of low-skilled workers by modern technology;
 Spatial segregation or inadequate transportation facilities and other infrastructure;
 Deskilling as a consequence of unemployment;
 Over-regulated markets which reduce chances for growth or for starting individual companies;
 High  tax  burdens  which  reduce  incentives  for  work  or  increase  prices  for  services  and  labour
intensive products;
 Unstable families, high divorce rates, unstable professional careers or lack of social networks.
Poverty, unemployment  and  crime  are  closely connected.  Lack  of  social  cohesion or social  capital
increases  crime  rates,  especially  crimes  against  the  person.  In  developing  cities,  lack  of  capital,
resources and skills dominate all other causes. They are easy to understand, but hard to overcome.
Poverty, in developing  and  developed  cities alike, still  means  unhealthy living.  The poor  pay more
partly because they are less connected and have fewer chances as a consequence of network poverty.
The standard of living is more unequal than the  level of income. The poor work  under  less healthy
conditions  and  suffer  more  from  high  crime  rates.  They  die  earlier.  The  many  dimensions  of
deprivation and inequality lead to a growing complexity of lifestyles or patterns of living. This makes
it more  difficult to formulate and implement  integrative strategies  to  affect the  trends  which result
from a number of overlapping forces.
5.3  Strategies for Cities with High Population Growth and Low Productivity
The Critical Role of Education and Training
Several strategies to combat poverty and unemployment have not been very successful, as for instance
policies  to  restrict  industrial  development  in  prosperous  areas  and  redirect  it  to  depressed  areas.
Policies  to retain existing employers  or attract  new ones by  virtue of tax breaks,  low-cost  land  and
building provision, reduction of planning and other regulatory measures, or tax incentives to invest in
certain  areas,  all  have  demonstrated  only  partial  success.  Sustainable  strategies  need  to  be  more
enabling. Here the most persistent difficulties to reduce poverty arise out of the mismatch between the
existing  skills  of the traditional  labour  force  and  the  structure  which  is necessitated by  the growth
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sectors of the economy. The quality and skills of the labour force represent one of the most important
assets  of  any  city. If  new  employment  is  to  be attracted  or  generated,  the  workforce must  possess
appropriate education, skills and work ethic.
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Sustainable strategies need to be
enabling  strategies, especially  in cities with  very  limited  resources.  Such enabling strategies can be
used in housing programmes:  they may include provision  of building materials, granting of  titles  to
building  plots,  and  assistance  in  do-it-yourself  production  of  water  pipes.  Such  policies  can  also
address another basic problem: the mismatch or gap the needs of the growing formal  economy, and
the  lack  of  skills  of  the  workers,  most  of  them  young.  If  new  employment  is  to  be  attracted  or
generated, the workforce must possess appropriate education, skills and work ethic. Self-help building
programmes can help them achieve these qualities.
  policies,  especially  in  cities  of  high  population  growth  and  large informal  settlements,
must be targeted,  with priority  for those areas  with the lowest levels of  educational motivation and
attainment.  Schools  in  such  areas  must  be  encouraged  to  raise  their  aspirations  and  those  of  their
pupils. Disinterest and lack of motivation in education starts early. Parental attitudes are part  of the
solution.
 Additional  resources  may  need  to  be  directed  towards  schools  in  such  areas  to  recruit  good
teachers, to provide adequate materials and to  encourage parents to become more involved with
schools;
 School  performance  in  improving  pupil  attainment  needs  to  be  benchmarked  and  regularly
checked, taking into account the differences in social composition of the intake in different areas
which will inevitably affect overall performance;
 It may be necessary to offer incentives for parents to send their children to school, since earning
small  sums  of  money  can  seem  more  important  or  even  a  necessity  for  poor  parent  s  than
investment in education;
 Skill  training  and  employment  schemes  need  to  be  available  to  equip  people  with  appropriate
skills and attitudes to work. It is pointless to foster higher levels of educational attainment if jobs
and training schemes are not available;
 Subsidies to local employers to employ school leavers or unemployed workers, whom they could
otherwise not afford to hire, can be of considerable value;
 In  areas  which  have  suffered  large  manufacturing  job  losses,  retraining  centres  should  be
established  where  workers  can  be  equipped  with  a  new  range  of  skills.  The  creation  of
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‘intermediate  labour  markets’,  which  create  waged  work  experience  for  people  who  have  had
long-term unemployment, can also prove valuable;
 In addition to improved schooling, retraining of long term unemployed would have similar results;
 Whether  the problem  is to  deliver effective education to children or  retrain adults,  the  solution
will increasingly come through the information technology revolution. Personal computers linked
to the internet can provide highly effective self-teaching programmes at ever-lower cost. This will
transform the character of education at every level from nursery school to university, and from the
least to the most developed city worldwide. But it will have its greatest potential effect in the poor
areas of rapidly-growing cities.
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THE URBAN FUTURE 21 – Chapter IV: Rising to the Urban Challenge: Governance and Policy
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Urban economies and urban systems in cities in more complex economies demand new skills. Even
highly-educated people now find it difficult to start a successful career, to adjust to new conditions in
the labour market, to keep learning new skills or to build up new networks as old networks dissolve.
Young people in cities have to  overcome high thresholds  to  participate  successfully in continually-
changing  labour markets. All  urban  systems  consist of production  and  service networks, which are
constantly undergoing  change  and  rearrangement.  Urban  systems  demand  that people  know how  to
become  insiders, to find  the  clients  or  partners  necessary for their  skills  to become  effective.  This
needs  two  kinds  of  ability:  professional  or  technical  knowledge  and  the  knowledge  or  ability  to
function within different urban networks, and within both formal and informal information systems.
Cities can help to build supportive networks which help to prepare people for successful urban life.
Creating  systems which  are open, competitive  and  transparent  can  make  life easier  for  newcomers,
especially  migrants  and  young  people.  Over-regulated  insider  systems  become  defensive  and
exclusive,  create  rigid  insider  markets  and  reduce  necessary  flexibility.  Public  policy  in  all  areas
should become more enabling, more catalytic. The traditional protective welfare state solution, which
reduces  risks  and  provides  minimum  guarantees,  will  have  to  remain  in  part;  many  people  will
continue  to  need help and  assistance. But it  is  vital that it be  supplemented  by the  new innovative
approach.
THE URBAN FUTURE 21 – Chapter IV: Rising to the Urban Challenge: Governance and Policy
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5.4  New Labour Market Problems in the Mature Cities
In mature cities, which are often over-regulated, it can be helpful to deregulate labour markets so as to
increase opportunities for low-skilled workers lacking formal qualifications. But low-skilled workers
often experience adverse labour market conditions in which wages are too low to earn a decent living.
One reason is high taxes, especially social security taxes which drive a growing wedge between gross
and net wages. In consequence wages are too  low to  finance a basic livelihood and  savings for old
age. Thus, there is a paradox of the welfare state: taxes to support the financing of public goods may
exacerbate the very problems they try to solve.
Many  cities  experiment  with  welfare  payments  which  are  used  to  increase  income  of the working
poor.  In  other  countries  social  security  taxes  for  low  wage  earners  are  paid  out  of  the  budget.
Technically these payments could be organized in different ways; the easiest is probably a payment to
firms hiring low-skilled workers unable to earn a living above a tolerable poverty line.
Combined  educational  and  labour  market  strategies  and  instruments,  which  increase  the  urban
population’s  skill  and  social  integration,  can  only  be  successful  if  supplemented  by  flanking
developmental strategies and programmes.
 Greater investment in public transport in urban areas should be encouraged to enable easier access
to employment by those without private means of transport;
 The wider urban environment must be sufficiently attractive to both new and existing employers.
For this reason there has been a growing emphasis on the necessity for the physical regeneration
of decaying or derelict older urban industrial areas;
 Many  older  Western  cities  have  seen  extensive  programmes  of  urban  regeneration  to  improve
their physical environment and equip them to retain and attract new forms of employment. City
governments have realized that it is necessary to transform industrial land to post-industrial uses
to create  an attractive urban environment.  This  requires  the establishment  of  a  variety  of  urban
development or regeneration agencies.
The  risk  involved  in  urban  regeneration  strategies  is  very  high.  Modern  buildings  or  upgraded
buildings  improve  the  appearance  of  a  neighbourhood.  But  such  upgrading  can  easily  mark  the
beginning  of  gentrification.  The poor  move  on to other unattractive  areas, forming  new pockets  of
deprivation and poverty.
THE URBAN FUTURE 21 – Chapter IV: Rising to the Urban Challenge: Governance and Policy
228
The renewal agencies should upgrade the tenants and not the buildings.
(A tenant living in an upgraded building in Freiburg, Germany)
Of course such ‘human upgrading’ is much more difficult than the upgrading of buildings. Therefore
we observe a natural – but ultimately counterproductive – tendency to concentrate resources on the
upgrading of buildings.
A  more sophisticated strategy would  avoid  the bricks  and  mortar  emphasis  in  favour  of  integrated
social and physical strategies. Most would probably agree with this position, which is however easy to
formulate  but  difficult  to  implement.  In  recent  years,  experiments  have  been  started  in  several
countries  (France:  Quartiers  en  crise;  UK:  Single  Regeneration  Budget;  Germany:  Social  Urban
Renewal).  Common  elements  in  these  programmes  are  empowerment,  self-help,  integration  of
employment measures with physical upgrading, or a combination of retraining and social measures.
From the original slum clearance activities to complex urban regeneration is a big step. It should not
end  there.  Complex  regeneration  schemes  are  compensatory  strategies  after  immigration  or  non-
functioning labour markets have led  to  concentrations  of  poverty  and  unemployment,  of  crime  and
decay. In  a  truly well-managed  city, immigration  would  not  lead  to unemployment.  School-leavers
would  be  qualified  to  compete  in  labour  markets.  Sustainable  urban  development  requires
precautionary strategies in the social field, similar to those developed in environmental policy.
Cities in their traditional roles, with hierarchical management, high functional specialization, driven
and  limited  by  strict  rules  and  legal  requirements,  will  find  it  hard  to  adjust  to  the  new  urban
environment. Too  often,  solutions  become  problems. The  most  obvious  case  are  the outer  housing
estates, built with the best  of intentions,  which so often have become the most deprived areas. The
welfare state, providing dysfunctional solutions, can actively stigmatize its clients. Cities must begin a
continuing  search  for  more  integrative  solutions  which  do  not  treat  their  clients  as  carriers  of
entitlements, but as human beings who need assistance to develop their own talents, to take control of
their  own  lives,  or  to  integrate  into  a  socio-economic  system  which  because  of  its  very  nature
demands more educational qualifications, more special skills, more knowledge and more social talents
to achieve success.
5.5  Anti-Poverty Strategies in Hypergrowth Cities
In  cities  with  high  population  growth,  skill-oriented  policies  and  policies  to  improve  the  housing
situation and infrastructure will improve the basis for economic development. Social development and
economic  development,  especially  in  the  informal  sector,  overlap  to  a  considerable  extent:  lack  of
resources or of income is the dominant cause of social problems. This is quite contrary to the position
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in the mature cities with stable and ageing population, where the relevant causes are the complexities
of the educational, the economic or the political process, and the inequality tolerated by the political
system.
Special difficulties arise in cities where population is growing at rates of 4-5 per cent per annum or
more, where yet more migrants will arrive if poverty is reduced because nearly limitless reservoirs of
labour  exist  in  the  rural  areas.  Here,  ‘solving’  the  problems  of  the  poor  is  no  solution:  it  simply
attracts  more people, who bring  with them new difficulties  in  the form of  increased labour supply,
with  the result  that  wages  cannot  grow.  This  neo-Malthusian condition  –  large-scale  migration,  of
people  looking for even  a  bare  minimum  urban  income  – exists  in many  African  and  some  Asian
cities. Cities  like Johannesburg and Nairobi cannot solve  this problem in isolation. They can try  to
promote rapid growth of the  labour market, but  its growth  potential  will  always  be  lower  than  the
migration potential.
Thus, only concerted efforts by all cities in a given region of the world can reach results in the war
against poverty. Anti-poverty programmes in the form of transfer programmes will be no solution in
cases  of  highly  elastic  migration.  Poverty  can  only  be  overcome  by  winning  the  race  between
productivity  growth, growth in the  number of  jobs and population  growth. Solutions  should aim  to
push productivity up as fast as possible and to reduce population growth. Again education has a key
function, because it improves labour market participation and reduces the number of children. More
investment in people with low incomes is probably the only true equalizing policy, because it does not
reduce the chances for higher growth of productivity; in fact, it improves them.
5.6  Support from the National Level
Distributional  policies  should  as  far  as  possible  be  financed  out  of  central  resources.  If  they  are
financed locally, the result will be more inequality: poor areas, threatened by weak industries which
need restructuring, will have low revenues and high social demands, a financial burden which cannot
be borne.
In consequence,  most  distributional  problems  should  be  solved  at  the  national  level.  In  most  cases
there  is,  however,  an  important  exception:  people  without  (adequate)  sources  of  income  need  a
minimum of welfare payments or services in kind, and cities are the most adequate providers of such a
minimum standard of living. This apart, financing welfare payments out of local taxes places a high
burden  on  local  authorities  and  local  taxpayers  in  regions  experiencing  economic  crisis  and  high
unemployment.  Their  ability  to  promote economic development  will  be  severely  hampered  if local
welfare payments have to be financed out of local taxes.
THE URBAN FUTURE 21 – Chapter IV: Rising to the Urban Challenge: Governance and Policy
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6. 
Housing Policy
6.1  Providing Decent Housing: An Enabling Strategy
Housing  policies  in  the  twenty-first  century  should  concentrate  on  enabling  strategies.  Massive
accumulated experience demonstrates the risks and costs of policies which try to substitute markets by
public  programmes.  They  are  extremely  costly  and  end  too  often  stigmatizing  their  clients.  Any
successful  enabling  strategy  has  to  develop  functioning  housing  markets  with  flexible  supply
mechanisms – especially a flexible supply of land and a wide range of price quality levels in housing
supply to suite people of different income and preferences. Creating strategies which enable markets
to function adequately is often more important than fulfilling targets of subsidy programmes.
Enabling does not mean that governments abdicate. Enabling has to be seen as a special form of care
which concentrates on the ability for self-help and not primarily on the need for subsidies. Needs are
almost unlimited. Subsidies and assistance  are scarce goods. Successful enabling strategies increase
the  leverage  effects  of  public  assistance  and  create  more  shelter.  Enabling  strategies  represent  an
attitude which does not concentrate public  sector resources on a few  areas  and groups,  hoping  that
through  imitation  they  will  replicate  and  grow.  Enabling  concentrates  its  assistance  on  areas  and
groups which are active  and are  prepared  to mobilize their own resources.  Enabling does  not  make
promises  without  demanding  community  cooperation  and  participation  in  building  or  provision  of
infrastructure.
As the history of housing programmes has demonstrated, any policy to provide formal supply for low-
income  households  requires  substantial  resources,  which  most  cities  cannot  afford.  The  successful
examples (Hong Kong,  Singapore)  are rare. Housing requires 3-5 per  cent  of GDP. Cities as  major
investors have to channel an high percentage of their resources into housing if they want to provide
housing, either directly or indirectly, for large parts of the poorer population. There is a structural gap:
even under favourable conditions – a non-corrupt and efficient bureaucracy, community participation,
the latest state of technology – programmes become expensive, because clients’ incomes are too low
to  afford even  low-cost  formal-sector services. For those living  in  an  extremely  cash- and income-
poor world, formal-sector planning, financing, or provision of infrastructure is a luxury. The core of
any viable housing solution for the poor is to economize on formal services
Urban  housing  strategies  should  provide  more  than  shelter.  The  housing  type,  the  character  of
residential area, the land-use mix and the spatial distribution of housing influence:
 The quality of neighbourhoods and the way people live in a community;
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